Suisse-Europe: ce qu’il s’agit de clarifier

François Schaller*

Les relations entre la Suisse et l’Union Européenne depuis bientôt un quart de siècle ne donnent guère l’impression de se normaliser. Au contraire. Les contradictions et malentendus se sont accumulés. L’incompréhension s’aggrave d’année en année, comme si les deux parties poursuivaient des objectifs complètement différents. Il est toutefois devenu plus facile d’identifier les grandes divergences depuis le vote populaire sur l’immigration: les Suisses n’envisagent toujours pas d’adhésion à l’Union Européenne, alors que l’UE ne peut pas concevoir que la Suisse reste durablement à l’écart de ses institutions. Dans l’esprit des Européens, le nécessaire processus d’intégration a d’ailleurs déjà commencé. Il a été brutalement interrompu le 9 février 2014.

Selon la manière dont on leur pose la question, entre deux tiers et neuf dixièmes des citoyens suisses ne veulent pas que leur pays adhère à l’Union. Les sondages sont formels depuis des années. Ils n’ont cependant jamais été plus loin. Pensez-vous que l’exception suisse en Europe peut être assumée  dans la durée? Croyez-vous que les Européens vont l’accepter longtemps? La Suisse est-elle en réalité sur une voie particulière d’adhésion à long terme? Aura-t-elle adhéré dans vingt-cinq ans? Que faudrait-il pour que les Suisses changent d’avis? Ou encore: pensez-vous que la Suisse devrait, par souci de clarification, retirer sa demande d’adhésion déposée en 1992? Les réponses dépendraient évidemment beaucoup de l’idée que chacun se fait de l’Union Européenne.

La difficulté, c’est que les Européens eux-mêmes ne savent pas très bien ce qu’est l’UE. Un simple projet de paix sans menace de guerre, un grand marché auto-protégé par sa taille, une sorte de tandem franco-allemand élargi et d’un genre nouveau, une organisation internationale régionale, une puissance néo-impériale en devenir, la super-puissance du futur, une tentative archaïque de réplique et de relais du leader américain déclinant? La gauche européenne perçoit l’Europe comme une malfaisance néolibérale (qu’elle veut transformer), la droite comme un monstre technocratique. L’idéologie européenne ne cumule-t-elle pas en réalité les deux tares?

Les Suisses préfèrent peut-être attendre d’y voir plus clair avant de prendre éventuellement le risque de renoncer à leur propre modèle. Ils ne comprennent pas pourquoi cette attitude pragmatique, validée démocratiquement, poserait un problème aux Européens. Ils considèrent d’ailleurs leurs accords sectoriels bilatéraux avec l’Union comme une sorte de bienveillance (à tort, voir L’Agefi du 12 juin). Un accès privilégié au grand marché continental. Pourquoi les Européens accorderaient-ils des faveurs si leur objectif de long terme était d’obtenir que les Suisses adhèrent? Et à quoi bon adhérer si l’on bénéficie déjà des principaux avantages matériels de l’adhésion?

S’il est difficile de synthétiser ce qui se passe en petit dans la supposée conscience collective des Suisses, celle des Européens ressemble à une grosse boîte noire. Comment considèrent-ils la Suisse et sa volonté de rester hors Union? Il n’existe étrangement aucun sondage sur cette question en Europe. Même les Suisses n’en ont jamais réalisé, bien que cette curiosité paraisse absolument nécessaire s’agissant d’élaborer une politique européenne réaliste de long terme.

A défaut d’enquête de terrain, l’hypothèse générale la plus vraisemblable est que la plupart des Européens ne croient pas une seconde à la pérennité de la position suisse. Les Suisses s’imaginent différents et supérieurs, mais ils vont finir par rentrer dans le rang parce qu’ils y seront contraints par des rapports de force et certaines circonstances. On l’a vu avec le secret bancaire. Les Suisses peuvent en penser ce qu’ils veulent, se prendre pour qui ils veulent avec leur démocratie folklorique et leur succès économique aux origines forcément douteuses, il n’est ni concevable ni acceptable qu’un petit Etat complètement enclavé au coeur du dispositif européen ne soit pas un jour aligné, voire  assimilé. En Suisse même, le conformisme finira par l’emporter sur les vaines considérations d’indépendance ou d’interdépendance.

En d’autres termes, la politique européenne a fini par reposer à Berne sur l’idée que la Suisse n’adhérerait jamais, alors que la politique suisse des Européens postule de toute évidence le contraire. Cet écart de perspective pourrait n’avoir aucune conséquence pratique. Les Européens ne vivent-ils pas fort bien pour le moment avec une Suisse offshore? N’ont-ils pas d’autres soucis? Et le temps d’attendre? Le problème, c’est que cette poussière d’Etat réfractaire sert depuis des années de référence à tout ce que l’Europe compte d’eurosceptiques et de souverainistes déterminés à casser le projet de grande nation continentale efficiente et civilisatrice.

La Suisse ne fournit-elle pas chaque jour la preuve qu’une vie est possible en Europe hors solidarités contraintes et appartenance communautaire? Ce solide point d’appui rend impossible l’indifférence des europhiles. Surtout s’ils se trouvent dans de petits Etats ayant choisi d’adhérer plus ou moins sous pression. Ou que l’on se rapproche de Bruxelles et de Strasbourg. Lorsqu’elles sont entendues, les grandes déclamations prononcées en Suisse sur les bienfaits du bilatéralisme (qui permet de profiter sans adhérer) agacent dans toute l’Europe. La première vertu du bilatéralisme, n’est-ce pas au contraire de permettre à la Suisse de s’intégrer par une autre voie, détournée, plus lente, mais bien orientée en définitive vers l’adhésion?

Que les Européens voient en plus la Suisse comme déjà engagée dans ce processus qu’ils croyaient irréversible grâce aux accords-otages des Bilatérales I, voilà qui est apparu avec une clarté très inattendue dans les commentaires répétitifs des dignitaires et experts lors du vote populaire de février 2014 mettant fin de facto à la libre circulation des personnes. En visite à Berne, le ministre allemand des affaires étrangères a confirmé encore récemment «que les Européens attendaient des Suisses qu’ils respectent les principes fondamentaux de l’Union». En attendent-ils autant des Canadiens ou des Néo-Zélandais? Certainement pas. C’est parce que la Suisse est au centre de la géographie européenne qu’elle relève des principes politiques de l’Union. En particulier le plus sensible, la libre circulation des personnes, qui implique une préférence nationale européenne en Suisse par rapport à tous les autres candidats à l’immigration venant du reste du monde.

Aux yeux des Européens (et des adhésionnistes en Suisse), la libre circulation est ainsi une manière de faire partie de l’Union selon un critère de nationalité. C’est effectivement fondamental. Que l’émigration européenne vers la Suisse ait dépassé de loin toutes les attentes dans les années 2000 et 2010 offre en plus de grands avantages pratiques dans la perspective d’une adhésion formelle et complète, même lointaine: plus il y aura d’Européens en Suisse, plus l’intégration progressive passera pour quelque chose de nécessaire, et surtout de naturel. Il faudra beaucoup de temps, mais le Parlement sera peut-être un jour véritablement influencé à Berne par les doubles nationaux. En attendant, tout se passe comme si la mise sur pied d’une institution commune Suisse-Europe – le fameux volet institutionnel exigé par Bruxelles – devait faciliter plus encore cette intégration par voie spécifique en créant une nouvelle dynamique parallèle au processus migratoire.

Il n’est pas surprenant que des voix se soient élevées après février 2014, jusqu’au Conseil fédéral, pour dire qu’un vote populaire de principe sur le bilatéralisme était devenu nécessaire. Depuis deux décennies, la signification de cette «voie» s’est perdue en route. Libre circulation mise à part, aucun des Accords bilatéraux I, II et autres ne dysfonctionne, ni ne mériterait d’être dénoncé ou revu (on peut discuter de Schengen et Dublin). C’est l’esprit de ces traités qui doit être aujourd’hui clarifié, tant en Europe qu’en Suisse. Pour s’assurer qu’ils ne représentent pas autre chose que des arrangements de voisinage, ou des accords d’association conclus également par l’Union Européenne avec divers Etats dans le monde (sans autres contreparties que du financement et de la réciprocité). Si l’Union Européenne actionnait finalement la clause guillotine des Bilatérales I, ou remettait en cause d’autres conventions à titre de représailles, ce serait une preuve supplémentaire que ces accords représentent  autre chose pour elle.

Ce que l’après-9 février montre depuis plus de dix-huit mois, malgré les tentatives compréhensibles et louables du Conseil fédéral pour sauver les Bilatérales I, c’est qu’il n’y a pas d’autre alternative raisonnable à l’adhésion que de devenir un Etat non membre comme les autres, à part entière, couvert par la très officielle et inoffensive Politique européenne de voisinage (PEV). Moins la Suisse obtiendra de (prétendues) faveurs, plus elle pourra résister aux pressions. Mieux elle se portera, parce que sa position sera simple et claire. Et qu’elle ne devra rien de plus à Bruxelles que bien d’autres Etats industrialisés dans le monde, qui entretiennent d’excellentes relations avec l’UE.

* Rédacteur en chef de L’Agefi   Paru en version allemande dans la Weltwoche du jeudi 24 septembre.