“Le numérique n’est efficace, n’est porteur d’une qualité nouvelle que si on change profondément les modes d’organisation.”

L’écart se creuse-t-il avec nos partenaires européens ?
En 2018, nous avons eu le plus gros déficit primaire (hors intérêts) de l’Union, Roumanie exceptée. La plupart des autres pays sont en excédent. Tous ceux qui ont pris de l’avance dans l’ajustement budgétaire peuvent aujourd’hui se permettre une baisse des prélèvements. L’écart de pression fiscale et sociale avec la France risque donc de se creuser encore. L’efficacité de l’action publique doit nous permettre de trouver des marges de manœuvre. Je ne plaide pas pour une approche strictement budgétaire. La transformation publique demande des investissements. Mais on ne peut pas ignorer la réalité. La crise des “gilets jaunes” a conduit à accélérer la baisse des prélèvements et à renoncer à certaines économies. Elle va inévitablement accentuer la pression sur la sphère publique.

Il faut donc aller plus vite et plus fort en matière de transformation publique…
Oui. Prenez la mutation numérique en cours. Il ne suffit pas simplement de rajouter une couche de numérique à notre offre de services publics. Ce que l’on sait depuis longtemps dans le secteur des services, c’est que nous vivons une vraie révolution. Le numérique n’est efficace, n’est porteur d’une qualité nouvelle que si on change profondément les modes d’organisation. Or sur l’intelligence artificielle, on constate à quelques exceptions près que la réflexion est balbutiante dans le secteur public alors que beaucoup de secteurs de service l’intègrent dans leurs plans stratégiques à horizon de quelques années. La réalité est qu’on sous-estime encore l’impact du numérique. Qu’il y ait des éléments de continuité, c’est normal, mais dans ce qui est engagé, on devrait percevoir des éléments de rupture et d’accélération.

Faut-il au moins revoir le pilotage de la dépense publique, à défaut d’accélérer sa baisse ?
C’est indispensable. Les besoins changent vite, il faut redéployer vers les postes prioritaires. En France, la dépense reste rigide et nous n’arrivons pas à redéployer les moyens. La comparaison avec nos voisins n’est vraiment pas en notre faveur.

Comment l’expliquez-vous ?
Cela tient à la logique de reconduction des moyens et à la rigidité de l’organisation administrative. Un État au service des citoyens, de la nation devrait se réinventer sans cesse pour dépenser. Quand on parle de 3 points de baisse de la dépense, il faudrait plutôt dire qu’on doit faire – 5 et + 2. Aujourd’hui, par exemple, en matière de recherche et d’enseignement supérieur, la France n’investit pas assez et se situe en retrait par rapport à d’autres pays.

“Un État immobile serait un État de plus en plus contesté, concurrencé, grignoté.”

Peut-on renouer avec “l’excellence des services publics”, comme le promettait Emmanuel Macron durant la campagne, en diminuant la dépense ?
Nous sommes dans un système surcontraint. Contraint par la ressource, la norme, la gestion des ressources humaines, les modes de management… J’avais réuni un jour des directeurs d’administration centrale lorsque j’étais responsable de France Stratégie. Ils m’avaient détaillé toutes ces contraintes dans lesquelles ils se débattaient et ce qui ressortait, c’était leur extrême difficulté à gérer de manière stratégique. Il y avait une souffrance incroyable dans cette réunion. Il était question du rapport avec le politique qui était malsain, de la multiplication des injonctions contradictoires… Et tout cela avec une ressource humaine d’une qualité exceptionnelle, j’ai pu le mesurer en comparant la qualité de mes interlocuteurs quand je travaillais à Bruxelles.

Donc ?
L’une des clés de la réussite est donc le management public. Quand on dit cela, on vous répond que c’est le fantasme de l’attrition, le projet d’un État minimal. Mais Reagan et Thatcher sont morts et enterrés ! Le sujet est d’accepter que les besoins changent, que les attentes se transforment, que l’État est passé, du fait de la technologie, de l’ouverture internationale, du monopole à la concurrence dans quantité de domaines. Et que la survie passe par le renouvellement de l’offre. Les ennemis de l’État ne sont pas à l’extérieur, son vrai ennemi, c’est sa difficulté à se transformer. Un État immobile serait un État de plus en plus contesté, concurrencé, grignoté.

La question de la redéfinition du périmètre de l’État doit-elle être abordée ?
Avant cela, tirons d’abord les leçons de la décentralisation et acceptons que l’État, dans les domaines dans lesquels il est devenu un acteur marginal, cesse d’être tenu pour responsable. La responsabilité sans moyens, c’est le meilleur moyen de miner sa propre légitimité. Excusez le mot, mais reconnaissons que nous sommes entrés dans une forme de fédéralisme.

Transférer complètement certaines compétences reviendrait donc à relancer le Meccano institutionnel…
Ce ne serait pas un Meccano très lourd, mais ce serait juste aller au bout d’une logique, tirer les leçons de ce qui fonctionne ou pas.

“Le rôle des parlementaires doit être davantage dans le contrôle de l’exécutif.”

Faut-il interroger le périmètre de l’action publique ? Fallait-il le faire, notamment, dans la démarche Action publique 2022 ?
Cela n’a pas beaucoup été mis en avant dans la démarche Action publique 2022. Il est vrai que quand on regarde les expériences internationales de réduction de la dépense publique, c’est souvent passé par ce type de démarche. J’ai le sentiment que ce n’est pas forcément sur cette base qu’on doit travailler en priorité. Le choix a été fait de transformer l’action publique, il faut s’y tenir.

Considérez-vous que les ratés autour du rapport CAP22, l’été dernier, ont empêché un véritable débat public sur la réforme de l’État ?
Il y a eu une hésitation sur le mandat donné au comité Action publique 2022 et une hésitation sur l’usage de son rapport. Ce travail, sans doute imparfait mais riche, n’a pas été l’occasion d’un débat autour des priorités et des voies de la transformation publique.

Quels ont en été les résultats concrets en termes de décisions ?
Dans les conclusions du comité interministériel de la transformation publique du 29 octobre dernier, nombre d’orientations sont inspirées de CAP22. Mais je pense qu’il faut aller plus loin et clarifier un certain nombre de points. “On va faire mieux”, on l’a tellement entendu ! Il faut admettre ce qui ne va pas et marquer clairement quels sont les points durs du changement. Cet exercice est difficile à faire dans la sphère publique en raison des pesanteurs, des tabous. Et je ne parle pas seulement des tabous RH ou syndicaux. Il y a aussi ceux de la direction du budget, le tabou de la norme…

Au sein de CAP22, vous avez beaucoup poussé en faveur de la création d’agences…
Oui, j’ai proposé, avec d’autres, de faire place à un modèle dans lequel on séparerait beaucoup plus – en dehors du cœur régalien – les fonctions de conception des politiques publiques et les fonctions de mise en œuvre. Il s’agit de mettre en œuvre le principe de mise en responsabilité des gestionnaires, mais en allant un cran plus loin. Quand je dis “agences”, ce ne sont pas forcément des personnalités juridiques, mais des entités dotées d’un cadre pluriannuel, d’une réelle autonomie et de vraies libertés dans l’allocation des moyens. Et qui sont pilotées par des gestionnaires nommés pour une durée fixe, et qui sont jugées sur leurs résultats.

Est-ce l’option choisie par le gouvernement ?
Pas complètement. L’idée de responsabilité a été retenue, mais il faut aller plus loin.

“Au sein d’un ministère, quelles sont les fonctions qui peuvent être confiées à des agences et qui seront mieux exercées ainsi ?”

Donner plus responsabilité aux gestionnaires ne se heurterait-il pas à la logique politique ? Cette responsabilisation n’irait-elle pas trop loin par rapport à ce que le politique peut accepter ?
Le politique doit accepter de se dessaisir du management pour faire ce pour quoi il est irremplaçable : faire des choix, fixer les priorités, allouer les moyens, ouvrir des chantiers. Et puis placer le gestionnaire en position de responsabilité, et lui demander des comptes. L’exemple extrême, c’est la Suède. La conception des politiques publiques y occupe une toute petite partie de la sphère publique. L’administration centrale, c’est moins de 5 %, tout le reste, ce sont des agences. Là-bas, les responsables d’agence sont en responsabilité et le politique s’interdit d’intervenir dans le domaine des gestionnaires. Cela veut donc dire que le politique ne vient pas prendre le micro dès qu’il y a le moindre problème quelque part. C’est le responsable de l’agence publique qui vient expliquer, se justifier.

Pas évident culturellement…
Oui, peut-être, mais si, comme aujourd’hui, on dit aux gestionnaires : “vous êtes sous la tutelle immédiate et constante du cabinet”, on débouche sur le micromanagement et le gestionnaire est incité à ne rien faire ! On crée ainsi de l’aversion pour le risque et une “désincitation” à l’innovation. Il faut donc pousser plus loin l’autonomie de gestion. Cela suppose plus de fongibilité pour les crédits, car ce n’est pas le Parlement qui peut décider en pleine révolution numérique quelle est la meilleure manière de remplir une mission. Le rôle des parlementaires doit être davantage dans le contrôle de l’exécutif. Je me félicite qu’une série de parlementaires de différents partis bataillent dans ce sens.

Lorsque vous travailliez sur le programme du candidat Macron, en 2017, était-il bien sur cette ligne-là ou bien restait-il des zones de flou ?
Il y avait une conviction forte qu’avec nos contraintes macroéconomiques, les méthodes traditionnelles n’étaient pas à la hauteur. La volonté de responsabiliser les ministres et les gestionnaires était clairement affirmée.

Mais aujourd’hui, on paraît loin de l’agenciarisation…
Soyez juste : le principe d’autonomie aux gestionnaires est mis en avant, la pluriannualité aussi. Mais la question est de savoir si on franchit un palier. Au sein d’un ministère, quelles sont les fonctions qui peuvent être confiées à des agences et qui seront mieux exercées ainsi ? Quel engagement de moyens l’État prend-il, avec une clause de sauvegarde bien sûr, mais explicite et dont l’usage est encadré ?

Pourquoi ne franchit-on pas cette étape ? Le blocage vient-il de la gestion des personnels sous statut ?
La fonction RH est une des contraintes. Mais ce n’est pas la seule dimension. Les freins se trouvent aussi dans les pratiques de contrôle budgétaire, l’habitude du politique de contrôler, de ne pas lâcher la bride. Ce qu’il nous faut, c’est passer d’un modèle centralisé, piloté d’en haut, du fantasme de la machine sans friction, qu’on peut entièrement piloter, qui répond par l’uniformité de l’offre de services publics, à un autre modèle, celui dans lequel on s’adapte, on pilote par la performance. Une transformation culturelle !

Dans le programme d’Emmanuel Macron, il y avait aussi la volonté d’ouvrir la haute fonction publique à plus de diversité et d’instaurer une forme de spoils system. Là aussi, on semble loin du compte. Où se situent les blocages ?
Ce qui avait été imaginé, c’est que les ministres disent, dans les six mois qui suivent leur arrivée, s’ils maintiennent ou remplacent leurs directeurs. Cela s’est peu fait. Une raison possible est qu’au début du quinquennat, on a réduit drastiquement les cabinets ministériels. La relation entre les ministres et les administrations s’est trouvée déstabilisée car les ministres ont eu besoin de s’appuyer plus sur les directeurs, qu’ils ont maintenus par sécurité.

“Je trouve très choquant que le recrutement d’un directeur d’administration centrale qui n’était pas français ait échoué pour des raisons juridiques.”

La diversification des profils a aussi du mal à être engagée…
Il faut pourtant que cela se fasse, car on ne peut pas inventer quelque chose de nouveau lorsque tous les responsables, aussi excellents qu’ils soient, ont été formés sur le même moule et ont exercé dans le même environnement. Il est donc nécessaire de recruter des profils divers, qui ont une expérience dans l’entreprise, la vie associative, les organisations internationales, à l’étranger. Je trouve par exemple très choquant que, ces derniers mois, le recrutement d’un directeur d’administration centrale qui n’était pas français ait échoué pour des raisons juridiques. Ce candidat européen connaissait parfaitement la France, mais aurait apporté une autre expérience, il aurait été porteur d’un questionnement. Regardez ce qu’ont fait les Britanniques en désignant le Canadien Mark Carney à la tête de la Bank of England. Ils ont confié leur monnaie à un étranger ! Cela se fait de plus en plus dans les entreprises, mais dans l’administration française, ça bloque.

Pourquoi cela n’avance-t-il pas ?
On pourrait rétorquer que l’ouverture s’est faite au sein du gouvernement, avec des ministres venus de la société civile. Et puis, comme je le disais, la promesse de réduire la taille des cabinets a été tenue. L’exécutif s’est sans doute dit qu’on ne pouvait pas tout faire en même temps.

Les ministres viennent beaucoup de la haute administration. Peut-être ont-ils aussi des réflexes qui n’incitent pas à une grande ouverture vers d’autres profils ?
Oui, cela peut être un frein.

Approuvez-vous le recours accru aux contractuels dans le secteur public, au détriment du recrutement sous statut de la fonction publique ?
Oui, absolument, sous réserve d’une définition précise des postes qui seront réservés à des fonctionnaires. Pour les autres fonctions, le recours à des contractuels est souhaitable pour des raisons de compétences, d’ouverture, de gestion à long terme. Soyons clair. Il y a deux modèles de ressources humaines cohérents pour un État agile. Soit un fonctionnaire est au service de l’État, et celui-ci peut lui demander d’exercer une vaste gamme de fonctions au cours de sa carrière, en le formant, évidemment. Dans ce cas, la contrepartie de la stabilité du statut, c’est la flexibilité dans l’allocation. Le second modèle fait reposer la flexibilité sur une respiration des postes contractuels. Mais le modèle où l’on est rigide à la fois sur le contrat et sur le métier ne fonctionne pas dans le monde d’aujourd’hui.

Quel doit être le type de contrat ?
Le contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public, c’est le statut de fonctionnaire sans mobilité et cela ne répond à aucune exigence. Il faut donc des contrats de droit général, analogues aux contrats de droit privé. Avec, bien sûr, les garanties qui s’y attachent pour les salariés. Bien sûr, on peut toujours s’appuyer sur des contrats à durée déterminée (CDD), comme cela se pratique aujourd’hui. Sur certains postes, c’est parfaitement justifié. Mais ce n’est pas au moment où on veut relancer les CDI dans le privé que le secteur public peut envisager de généraliser les CDD… La vraie solution, c’est le contrat de droit général.

Dans le rapport CAP22, il y avait une grande prudence sur la GRH et la fonction publique…
Édouard Philippe et Gérald Darmanin [le Premier ministre et le ministre de l’Action et des Comptes publics, ndlr] n’ont pas été pusillanimes sur ce sujet, puisque le recours au contrat et la possibilité de plans de départs volontaires ont été évoqués.

Propos recueillis par Bruno Botella et Pierre Laberrondo