ar  Christopher J. Neely ,  Jason Dunn

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Les outils macro prudentiels ne visent pas traiter les problèmes de l’instabilité financière mais à réduire les risques, à les répartir, à les disséminer et à prolonger la possibilbilité de recourir à l’inflationnisme.

POINTS CLÉS À RETENIR

• Les outils macroprudentiels, tels que les exigences de fonds propres et les ratios prêt/valeur, sont conçus pour protéger la santé de l’ensemble du système financier.
• Les crises financières peuvent empêcher les banques centrales d’atteindre leurs objectifs macroéconomiques, ce qui implique que les outils macroprudentiels sont des compléments utiles à la politique monétaire.
• Depuis la Grande Crise Financière de 2007-08, les banquiers centraux sont devenus plus ouverts à la possibilité que la politique monétaire puisse être ajustée pour contribuer à la stabilité financière.

Les outils macroprudentiels  sont des politiques conçues pour prévenir ou atténuer les risques systémiques qui pourraient résulter de prêts excessifs, de bulles sur les prix des actifs ou d’autres vulnérabilités financières. Ces politiques sont conçues pour protéger la santé de l’ensemble du système financier, et pas seulement d’une entreprise ou d’un secteur. En revanche, les outils microprudentiels sont des réglementations financières traditionnelles visant à limiter la prise de risque par une entreprise financière ou une banque. Cet article décrit les risques financiers systémiques et les outils macroprudentiels, ainsi que la relation de ces outils avec la politique monétaire.

Politique monétaire et réduction des risques financiers systémiques

Faut-il utiliser la politique monétaire pour compléter les outils macroprudentiels ? L’économiste de la Fed de Saint-Louis, Chris Neely, explique le débat sur la mesure dans laquelle les banquiers centraux devraient utiliser la politique monétaire pour réduire les risques financiers systémiques.

Transcription

Risques financiers systémiques

De nombreux types de comportements financiers, tels que des emprunts excessifs ou une inadéquation actif-passif en termes d’échéance, de liquidité ou de devise, peuvent mettre en péril le système financier dans son ensemble, car la faillite d’une grande entreprise interconnectée en menace d’autres. ¹  Il existe de nombreux exemples historiques de comportements imprudents à l’origine de bulles ou de déséquilibres financiers, tels que la célèbre Tulip Mania du XVIIe siècle, la crise de l’épargne et des prêts aux États-Unis de la fin des années 1970 au milieu des années 1980 , la bulle Internet de la fin des années 1990 et la bulle mondiale des prix de l’immobilier dans la première décennie du 21e siècle.

Alors que les économistes et les historiens débattent des causes de ces épisodes, dans chacun de ces cas, la demande de certains actifs a poussé les prix de ces actifs à des niveaux historiques. De nombreux acheteurs de ces actifs avaient emprunté pour les acheter, et lorsque les prix ont chuté, ils n’avaient pas les moyens de rembourser ces prêts. Par conséquent, de nombreux prêts ont fait défaut, entraînant la faillite des prêteurs.

Outils macroprudentiels pour prévenir ou atténuer les déséquilibres

Une classe d’outils macroprudentiels exige que les entreprises financières disposent d’ un capital suffisant . Le capital d’une entreprise est la différence entre la valeur de ses actifs et de ses passifs, ou la valeur de fermeture de l’entreprise pour les propriétaires. Il est important pour une entreprise financière d’avoir une valeur substantielle pour ses propriétaires, sinon ils seraient incités à prendre des paris risqués avec l’argent des autres . Par exemple, si une banque commerciale avait peu ou pas de capital, les propriétaires seraient incités à consentir des prêts potentiellement lucratifs mais risqués, ou à acheter des actifs risqués. Si les paris sont payants, les propriétaires conservent les gains, mais si les paris échouent, les déposants de la banque et/ou la Federal Deposit Insurance Corp. (FDIC) seraient responsables des pertes.

La Réserve fédérale, l’Office of the Comptroller of the Currency et la FDIC établissent et appliquent tous les exigences de capital pour les banques qu’ils supervisent chacun. La Securities and Exchange Commission (SEC) autorise la Financial Industry Regulatory Authority (FINRA) à établir et à faire respecter les exigences de capital pour les courtiers. La SEC supervise et approuve les règles proposées par la FINRA.

Les banques et les institutions financières sont soumises à des exigences d’adéquation des fonds propres et à des coussins de fonds propres contracycliques. Alors que les exigences en matière d’adéquation des fonds propres garantissent que les banques peuvent absorber les pertes en période de ralentissement, les coussins de fonds propres contracycliques obligent les banques à accumuler des fonds propres supplémentaires pendant les phases d’expansion économique. Cet excès prépare les banques à mieux supporter les pertes en période de ralentissement. Il existe également des coussins de fonds propres spécifiques au secteur, tels que ceux imposés par les autorités suisses pour les marchés hypothécaires et immobiliers résidentiels (PDF) . En plus de ces mandats, certains pays européens imposent un coussin de risque systémique à certains établissements qui ne sont pas couverts par d’autres exigences de fonds propres pour compenser les risques qu’ils pourraient présenter.

Les réserves obligatoires , deuxième type d’outil macroprudentiel, fonctionnent à peu près de la même manière que les coussins de fonds propres en ce sens qu’elles régulent la structure du portefeuille d’une banque. En particulier, les réserves obligatoires obligent les banques à détenir un niveau minimum de liquidités et/ou de dépôts auprès de la banque centrale. La modification des réserves obligatoires peut influer sur les prêts bancaires et l’expansion du crédit. Depuis le 26 mars 2020, la Fed a supprimé les réserves obligatoires de ses institutions dépositaires , mais elles sont couramment utilisées par d’autres banques centrales.

Les exigences de liquidité étendent les réserves obligatoires pour obliger les institutions financières à conserver des actifs liquides (espèces, obligations d’État ou titres hautement négociables) suffisants pour faire face à leurs obligations à court terme. Ces réglementations sont souvent considérées comme microprudentielles plutôt que macroprudentielles. Toutefois, si les autorités appliquent de tels mandats à des établissements d’importance systémique, il pourrait être raisonnable de considérer que les exigences de liquidité sont aussi bien macroprudentielles que microprudentielles.

Un troisième type de politique macroprudentielle tente de prévenir un endettement excessif et des prix de l’immobilier gonflés en limitant le montant que les individus peuvent emprunter pour acheter une maison. Les limites prêt-valeur (LTV) et dette-revenu (DTI) limitent le montant qu’un ménage peut emprunter par rapport à la valeur de la propriété et au revenu du ménage, respectivement. Le Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) établit des règles relatives aux prêts hypothécaires, y compris les limites LTV et DTI.

Bien que cette liste d’outils macroprudentiels soit loin d’être exhaustive, bon nombre des outils restants sont des variantes de ceux énumérés ci-dessus.

Surveillance des risques systémiques

Les autorités doivent identifier les risques et les vulnérabilités émergents avant de pouvoir les maîtriser avec des outils macroprudentiels. Aux États-Unis, le Financial Stability Oversight Council (FSOC) surveille les risques systémiques et recommande la mise en place de divers outils macroprudentiels pour maintenir la stabilité financière du pays. Le FSOC est composé de représentants de la Fed, de la SEC, de la FDIC et du CFPB.

Cette surveillance comprend des tests de résistance sur les banques et autres institutions financières pour s’assurer qu’elles pourraient faire face à des ralentissements économiques qui réduisent les prix des actifs et augmentent le risque de défaut. Aux États-Unis, cet ensemble de tests est appelé Comprehensive Capital Analysis and Review (CCAR). Si de tels tests suggèrent la présence de vulnérabilités systémiques, les autorités pourraient utiliser d’autres outils macroprudentiels pour limiter ces dangers. Par conséquent, les tests de résistance pourraient également être considérés comme un type d’outil macroprudentiel, ou du moins comme un complément à ceux-ci.

La relation entre la politique monétaire et les outils macroprudentiels

Traditionnellement, les banques centrales ont eu recours à la politique monétaire – influençant les taux d’intérêt – pour atteindre des objectifs de stabilité des prix et d’emploi. Les crises financières, telles que celle provoquée par l’éclatement de la bulle immobilière en 2006-08, peuvent cependant empêcher les banques centrales d’atteindre leurs objectifs macroéconomiques. Par conséquent, les outils macroprudentiels, qui tentent de stabiliser le système financier, sont un complément utile à la politique monétaire.

L’une des questions les plus débattues concernant les outils macroprudentiels est la mesure dans laquelle la politique monétaire doit être utilisée pour réduire les risques financiers. ² Les autorités peuvent s’appuyer exclusivement sur des outils macroprudentiels ciblés pour s’attaquer directement aux vulnérabilités financières, ou la banque centrale peut contribuer à la stabilité financière en ajustant également la politique monétaire pour modifier de manière appropriée les conditions générales de crédit et les conditions financières. Par exemple, les régulateurs pourraient limiter une bulle immobilière naissante en augmentant les ratios LTV et/ou DTI, ou une banque centrale pourrait également contribuer à cette politique avec des taux d’intérêt plus élevés.

Il existe des arguments raisonnables pour et contre l’utilisation de la politique monétaire pour compléter les outils macroprudentiels. D’une part, les banques centrales ont une grande expérience des puissants outils de la politique monétaire et leurs effets étendus peuvent utilement compléter les effets ciblés des outils macroprudentiels, dont les régulateurs ont une expérience limitée. D’autre part, la politique monétaire est un instrument contondant ; il est difficile de justifier les effets indésirables sur la production globale et les prix qui pourraient découler d’un ajustement de la politique monétaire visant à faire éclater une bulle ou à corriger les vulnérabilités d’un ou de quelques marchés connexes.

La sagesse conventionnelle parmi les économistes sur le rôle de la politique monétaire dans la réduction des risques financiers a changé au fil des ans. Le président Alan Greenspan a estimé que les bulles des prix des actifs étaient difficiles à identifier et que l’utilisation d’une politique monétaire restrictive pour les anticiper pourrait produire une récession. Depuis la grande crise financière de 2007-08, cependant, les économistes et les banquiers centraux ont été plus ouverts à la possibilité que la politique monétaire puisse parfois être ajustée pour maintenir la stabilité financière dans le plus grand intérêt de la stabilité des prix et de l’activité réelle. En 2014, l’ancienne présidente de la Fed, Janet Yellen, résumait ce nouveau point de vue :

« Une évaluation plus équilibrée, à mon avis, serait qu’une attention accrue aux risques de stabilité financière est appropriée dans les discussions de politique monétaire, mais le coût potentiel, en termes de performances macroéconomiques diminuées, est probablement trop important pour donner aux risques de stabilité financière une rôle central dans les décisions de politique monétaire, du moins la plupart du temps.

Utilisation internationale des outils macroprudentiels

Le type et l’utilisation des outils macroprudentiels varient d’un pays à l’autre. Par exemple, les États-Unis dispersent les outils macroprudentiels entre les agences et les institutions, tandis que l’Union européenne a un cadre plus centralisé. Le Système européen de surveillance financière (SESF), qui se compose de l’Autorité bancaire européenne (ABE), de l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) et de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), assure la surveillance macroprudentielle et microprudentielle du Système financier et économique européen.

De même, il existe des différences dans la manière dont ces outils sont utilisés. Le coussin de fonds propres contracyclique de la Fed dépend de ratios crédit/produit intérieur brut prédéfinis, par exemple, tandis que l’Autorité monétaire de Singapour est en mesure d’ajuster avec souplesse les ratios LTV et les ratios de service de la dette en réponse à l’évolution des conditions du marché. Malgré ces différences de mise en œuvre, les régulateurs cherchent à équilibrer croissance économique et stabilité financière.

Conclusion

Après la grande crise financière de 2007-08, les décideurs politiques et les économistes ont commencé à accorder beaucoup plus d’attention à l’utilisation d’outils macroprudentiels pour prévenir ou atténuer les risques pour le système financier. Cet article a expliqué certains des outils macroprudentiels les plus importants et la relation de ces outils avec la politique monétaire.

Remarques

1. James Bullard, Christopher Neely et David Wheelock expliquent cette contagion dans « Systemic Risk and the Financial Crisis: A Primer », qui a été publié dans la Federal Reserve Bank of St. Louis Review en septembre/octobre 2009.
2. Voir, par exemple, un discours du 16 juin 2023, « Financial Stability and Macroeconomic Policy », du gouverneur de la Fed Christopher J. Waller.

à propos des auteurs

Christopher J.Neely

Christopher J. Neely est vice-président de la Fed de St. Louis. En savoir plus sur le travail de l’auteur .

Jason Dun

Jason Dunn est chercheur associé à la Federal Reserve Bank of St. Louis.