Foreign Affairs

TRADUCTION BRUNO BERTEZ

Alors que la contre-offensive ukrainienne entre dans son quatrième mois, ses forces armées ont fait preuve de ténacité et d’adaptabilité. 

Kiev exerce une pression sur plusieurs fronts dans le sud et l’est de l’Ukraine, et a réalisé des progrès notables. En août, l’Ukraine a libéré le village de Robotyne, pénétrant dans la première ligne de champs de mines, de pièges à chars et de tranchées au sud. 

Début septembre, les troupes ukrainiennes ont commencé à attaquer la deuxième ligne, une étape importante vers la rupture du pont terrestre reliant la Russie à ses troupes en Crimée et à Kherson.

Pourtant, la Russie a récemment réussi à maintenir ses pertes territoriales au minimum, et les analystes se demandent naturellement ce que les alliés occidentaux de l’Ukraine peuvent faire ensuite pour aider Kiev. 

Ce n’est pas une question simple. 

Les États-Unis ont fourni plus de 43 milliards de dollars d’aide militaire à l’Ukraine depuis l’invasion russe en février 2022, notamment en matière d’artillerie, de défense aérienne et de véhicules blindés de dernière génération. 

Les alliés américains prévoient également d’envoyer des avions de combat F-16 , qui arriveront plus tard cette année. Et depuis décembre 2022, les conseillers occidentaux ont formé plus de 63 000 soldats ukrainiens au sein de 17 nouvelles brigades de combat. Les instructeurs ont enseigné des tactiques individuelles, exercices en petites unités, techniques collectives, équipement spécialisé et compétences en leadership. 

Pour certains décideurs politiques, il est difficile d’imaginer ce que l’Occident pourrait offrir d’autre.

Mais il reste encore une mesure importante que les États-Unis, en particulier, peuvent prendre pour aider l’Ukraine. Même si l’instruction occidentale a atteint de nombreux soldats ukrainiens, elle n’en a pas permis à l’écrasante majorité. Cela est dû au fait que la formation occidentale a été dispensée en dehors de l’Ukraine, depuis des sites situés à travers l’Europe. Cette distance a limité le nombre d’Ukrainiens ayant accès à l’instruction et la mesure dans laquelle la formation peut être adaptée au terrain ukrainien et aux tactiques spécialisées qui y sont nécessaires. Cela limite également la mesure dans laquelle les États-Unis peuvent catalyser des transformations durables au sein de l’establishment de la défense ukrainienne.  

Washington devrait donc lever les restrictions strictes sur le nombre de membres du gouvernement américain autorisés en Ukraine et commencer à stationner des conseillers militaires dans le pays et au sein de son appareil de défense. 

L’envoi de conseillers permettrait d’augmenter le nombre de soldats ukrainiens bénéficiant d’une formation de haut niveau. Cela améliorerait la compréhension par Washington des besoins matériels de Kiev , permettant aux décideurs politiques américains d’ affiner l’aide qu’ils fournissent déjà et d’offrir une assurance psychologique à l’Ukraine. Placer des conseillers américains en Ukraine permettrait à Washington de mieux défendre des réformes de défense cruciales qui pourraient ouvrir la voie à l’Ukraine vers l’adhésion à l’OTAN et à l’UE. Les conseillers donneraient également aux États-Unis un niveau de surveillance supplémentaire, garantissant que l’aide est à la fois optimisée et utilisée de manière responsable. Et surtout, le déploiement de conseillers permettrait d’obtenir ces résultats à un coût raisonnable.

Certains responsables pourraient craindre qu’en envoyant des conseillers en Ukraine, les États-Unis n’incitent le président russe Vladimir Poutine à intensifier le conflit. Si Washington mettait des troupes américaines sur les lignes de front en Ukraine, cela pourrait être le cas. Mais il est possible d’envoyer des conseillers non combattants de manière à maintenir les troupes de combat américaines à l’écart de la guerre. 

L’aide occidentale passée n’a pas modifié le comportement de Moscou. Tant que les États-Unis placeront leurs conseillers en Ukraine mais en dehors du champ de bataille, cette décision ne le sera pas non plus.

Les conseillers américains pourraient bien sûr encore être attaqués : personne en Ukraine n’est vraiment à l’abri de la Russie. Les experts pourraient également craindre que, si Washington mettait ses troupes sur le terrain, cela conduise invariablement à un engagement militaire américain sans fin. Mais Kiev ne veut pas que Washington batte la Russie en son nom ; ce n’est pas le Sud-Vietnam. Ce que souhaite l’Ukraine, c’est davantage d’aide américaine, qu’elle mérite de recevoir.

Les États-Unis sont habitués à fournir des conseils militaires sur le terrain. Il dispose d’organisations entières – les brigades d’assistance des forces de sécurité de l’armée, les forces spéciales et le programme de conseillers du ministère de la Défense – qui se consacrent à fournir des conseils à d’autres pays, et il devrait envoyer ces soldats en Ukraine. 

Là-bas, les forces américaines peuvent servir dans trois capacités distinctes. 

Un type de conseiller – des formateurs de niveau tactique – pourrait enseigner à la Garde nationale ukrainienne et aux forces armées les compétences de base du soldat, l’entraînement collectif et le leadership subalterne, bien derrière les lignes de front.

 Le deuxième type, des conseillers de niveau opérationnel , pourrait être intégré à l’état-major ukrainien.et les états-majors responsables de la stratégie de guerre et de son exécution, où ils se concentreraient sur l’amélioration de la logistique et l’acquisition de connaissances sur le conflit en cours. 

Le dernier type, celui des conseillers stratégiques, pourrait travailler directement avec le gouvernement ukrainien pour préparer le terrain en vue de l’adhésion à l’UE et à l’OTAN . (Bien qu’il y ait déjà quelques conseillers stratégiques en Ukraine, le pays en a clairement besoin de plus.)

Il est important de noter qu’aucun de ces conseillers n’accompagnerait les troupes ukrainiennes dans les zones de combat actives ou n’aiderait à déclencher des frappes aériennes.

Le déploiement de ces conseillers aiderait Kiev de plusieurs manières. 

Au niveau le plus élémentaire, les conseillers donneraient à Washington une compréhension nuancée du conflit, lui permettant de sélectionner et de fournir les armes, les équipements et l’entraînement les plus efficaces de manière précise et opportune. 

Ces informations seraient également précieuses pour les forces armées américaines. L’Ukraine est, à ce stade, la puissance militaire la plus expérimentée au monde lorsqu’il s’agit d’affronter un adversaire quasi égal sur le champ de bataille. Acquérir une expérience directe et des connaissances sur les champs de bataille ukrainiens pourrait s’avérer indispensable à Washington, surtout s’il doit à l’avenir lutter contre la Chine ou la Russie.  

La formation en Ukraine apporterait également des avantages immédiats sur le champ de bataille. Kiev , pressée par le temps et ayant besoin de ses soldats sur la ligne de front, peine à envoyer la majorité de ses soldats à l’étranger pour s’entraîner . Cette contrainte prive ses forces de la possibilité d’ un enseignement de qualité. En conséquence, de nombreux soldats meurent pour des raisons totalement évitables, notamment de simples pertes de sang que la plupart des troupes occidentales peuvent traiter grâce à une formation tactique en matière de soins aux blessés au combat. Faire venir des entraîneurs américains en Ukraine remédierait à cette situation malheureuse et aiderait les soldats bien entraînés à atteindre le pays. les lignes de front beaucoup plus rapidement qu’aujourd’hui .

Les États-Unis disposent d’organisations entières dédiées à fournir des conseils militaires.

Alors que ces formateurs aident l’Ukraine à gagner sur le champ de bataille dès maintenant, des conseillers stratégiques aideraient le pays à se préparer pour les mois et les années à venir. Des conseillers stratégiques, en particulier, pourraient guider l’Ukraine tout au long du processus de mise en œuvre des réformes de défense , telles que la mise en place d’un système d’achat transparent et responsable d’équipements de défense. Ces réformes sont nécessaires aux aspirations de l’Ukraine à rejoindre et à intégrer l’OTAN à l’avenir. Une étude de 2020 menée par l’un d’entre nous (Chinchilla) et le politologue Paul Poasta examiné l’élargissement de l’OTAN en 2004, lorsque l’organisation a ajouté la Bulgarie, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et les États baltes. L’étude révèle que la période précédant l’adhésion à l’OTAN et à l’Union européenne offre une opportunité unique aux membres potentiels de mettre en place des institutions démocratiques solides. Mais pour profiter de ce moment, l’Ukraine a besoin de conseillers américains capables de proposer une impulsion extérieure en faveur des réformes. 

Les avantages à long terme de la formation et du conseil sur le terrain vont au-delà des réformes. Si ce soutien s’accompagne de visites de haut niveau de décideurs politiques et de chefs militaires américains, il enverra un puissant message de réconfort à Kiev.

 Les États-Unis auraient leur « peau dans le jeu » (skin in the game) en envoyant leurs propres militaires, signalant ainsi aux Ukrainiens que Washington est véritablement déterminé à les aider à gagner. Dans une guerre d’usure à long terme, un tel soutien psychologique pourrait s’avérer décisif pour aider Kiev à survivre à Poutine.

Les États-Unis devraient limiter la taille de leur présence consultative afin de gérer le risque d’être pris pour cible par la Russie. Mais cette limite serait un avantage. Selon une nouvelle étude des politologues Liam Collins et Alex Deep, les États-Unis réussissent mieux à renforcer les armées alliées lorsque leur empreinte consultative est limitée. La raison est simple : des déploiements plus importants sapent par inadvertance la légitimité perçue de l’armée du pays partenaire – ou peuvent même créer une dépendance . Washington voudra s’assurer que Kiev continue de jouer un rôle de leader.

FAIBLE RISQUE, HAUTE RÉCOMPENSE

Si les États-Unis choisissent d’ envoyer des conseillers militaires en Ukraine, il y aura invariablement des réactions négatives de la part des analystes inquiets d’une escalade. Ces analystes soutiendront que la Russie – en réponse à la présence de conseillers américains – pourrait prendre des mesures extrêmes, notamment attaquer un autre État, comme la Moldavie. Mais ces craintes seraient exagérées. La Russie n’est pas en position d’intensifier le conflit avec des armes conventionnelles étant donné qu’elle a plus que la possibilité de combattre pleinement les forces ukrainiennes. Et Moscou n’a pas grand-chose à gagner en attaquant un membre de l’OTAN, ce qui entraînerait les États-Unis plus profondément dans la guerre et placerait la Russie dans une position encore plus faible.

La Russie pourrait également intensifier la situation en utilisant ses armes nucléaires – une perspective que tout le monde devrait prendre au sérieux. Mais tous les éléments disponibles suggèrent que Moscou n’aura pas recours à son arsenal nucléaire. La décision de Washington d’envoyer des conseillers non combattants après 19 mois de guerre est cohérente avec la politique américaine d’augmentation progressive de l’aide, qui, selon certains, a réussi à gérer efficacement l’escalade jusqu’à présent. (L’envoi de troupes de combat constituerait une forte escalade qui romprait avec ce schéma.) Malgré les bruits de sabre qui ont suivi les expéditions occidentales d’aide meurtrière, la Russie n’a presque rien fait en réponse.

En fait, le Kremlin a longtemps toléré les opérations militaires américaines à proximité de ses forces. Au début de la guerre froide, environ 6 000 conseillers militaires soviétiques étaient stationnés juste en face des troupes américaines en Corée du Sud, et ces forces soviétiques participaient à des combats aériens contre des pilotes américains. Mais le conflit n’a jamais dégénéré en nucléaire. En 2018, selon le New York Times , les soldats américains ont tué des centaines de forces russes et syriennes lors d’un seul engagement en Syrie, sans provoquer de réponse tangible . 

Et de 2015 à 2022, Washington avait des conseillers militaires en Ukraine, alors même que le pays combattait la Russie dans ses provinces les plus orientales. Durant cette période, les conseillers américains ont contribué à la construction d’un centre de formation à Yavoriv, ​​à la création d’unités des forces spéciales ukrainiennes et à la fourniture de conseils au ministère de la Défense. Ce n’est qu’en février 2022 qu’ils ont été retirés.

Tous les éléments disponibles suggèrent que Moscou n’aura pas recours à son arsenal nucléaire.

Certains analystes pourraient avoir une inquiétude très différente : celle de la mort de conseillers américains , déclenchant un tollé général aux États-Unis et faisant ainsi pression sur les décideurs politiques américains pour qu’ils intensifient le conflit. Mais cette crainte ne résiste pas non plus à un examen minutieux. Un article publié en 2023 par les politologues Paul Musgrave et Steven Ward a jeté un froid sur la puissance de ce que l’on appelle l’effet tripwire : l’idée selon laquelle les pertes initiales conduisent inévitablement à un engagement militaire plus large. Il s’avère que l’histoire regorge d’épisodes au cours desquels les forces occidentales sont mortes au cours d’une guerre sans provoquer une intensification du conflit . Les forces britanniques ont subi des pertes importantes en 1982La guerre des Malouines, par exemple, mais le Royaume-Uni n’a pas étendu ses objectifs au-delà du maintien des îles, gardant la guerre localisée et contenue. De même, lorsque des Américains ont été tués en combattant des combattants de l’État islamique (ou ISIS) au Niger en 2017, les États-Unis n’ont pas intensifié leurs opérations en Afrique de l’Ouest .

Washington peut également prendre des mesures pour réduire les risques de victimes. Les États-Unis pourraient concentrer leurs conseillers militaires à l’ambassade américaine à Kiev , protégée par des missiles Patriot. Il pourrait stationner le reste d’entre eux à une distance sûre des lignes de front, tout en restant suffisamment proches pour avoir un effet significatif. Un récent rapport d’ABC News et vérifié par un responsable américain indique que les États-Unis ont envoyé un contingent de conseillers en opérations spéciales à l’ambassade afin de renforcer le soutien des services de renseignement aux forces spéciales ukrainiennes. Si ce rapport est exact,Washington a déjà décidé d’apporter ce type de soutien. Mais sa décision laisse toujours les forces terrestres conventionnelles ukrainiennes – qui mènent la plupart des combats – sans soutien ni entraînement dédiés à l’intérieur du pays .

Une dernière série de critiques ne s’inquiéteront pas d’une escalade immédiate. Au lieu de cela, ils soutiendront que l’envoi de conseillers en Ukraine limitera la capacité de Washington à sortir du conflit, comme les États-Unis l’ont découvert au Vietnam puis en Afghanistan . Le scénario vietnamien serait particulièrement préoccupant, étant donné que l’insurrection au Sud-Vietnam s’est renforcée alors que les conseillers américains étaient dans le pays, poussant finalement Washington à intervenir directement dans la guerre.

L’Ukraine est bien plus capable que l’Afghanistan ou le Sud-Vietnam ne l’ont jamais été.

Mais de nombreuses missions consultatives ne conduisent jamais à une implication militaire plus large. Selon les recherches en cours de l’un d’entre nous (Chinchilla), sur 82 cas de missions de conseil menées par la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis dans des pays en guerre civile entre 1946 et 2019, 28 se sont terminées sans opérations spéciales accompagnées. forces ou troupes de combat. Une mission consultative en Ukraine serait probablement un autre exemple.

Après tout, l’Ukraine ne mène pas une guerre civile et les États-Unis ont tendance à se montrer encore plus prudents lorsqu’ils gèrent des conflits interétatiques. L’Ukraine est également bien plus capable que l’Afghanistan ou le Sud-Vietnam ne l’ont jamais été, et Kiev ne cherche pas à entraîner directement les États-Unis dans le conflit. Et contrairement au président américain Lyndon Johnson, qui a intensifié la guerre au Vietnam pour protéger sa propre crédibilité, la réputation du président américain Joe Biden n’est pas fermement mêlée à des aventures étrangères.

Il existe de nombreux modèles historiques que Washington peut suivre pour déployer des conseillers et éviter les risques d’escalade. Les États-Unis, par exemple, ont aidé avec succès l’armée philippine à réprimer la rébellion de Hukbalahap et ont aidé l’armée hellénique grecque à remporter la guerre civile du pays. Dans les deux cas, les États-Unis ont fourni une aide cruciale sans pour autant devenir un combattant. Mais le meilleur exemple vient peut-être du Salvador. Pendant la guerre civile qui ravageait ce pays, Washington a aidé le gouvernement salvadorien à tenir tête aux milices de gauche en envoyant des conseillers militaires sous les administrations Carter et Reagan. Mais les États-Unis, se méfiant d’une escalade, ont déployé ces conseillers en petit nombre et les ont positionnés à l’écart des lignes de front, soulignant ainsi leur rôle de non-combattant.

Et comparée aux autres gouvernements aidés par Washington, l’Ukraine serait un partenaire exceptionnel. Il est dirigé par un gouvernement qui jouit d’ un soutien populaire et d’une légitimité considérables . Sa formidable armée est soutenue par une population dévouée à la défense de l’Ukraine. Les États-Unis ont fait beaucoup pour aider cette population en lui fournissant des armes et des munitions. Mais les expériences de Washington au Salvador, en Grèce et dans de nombreux autres pays montrent que les conseillers militaires constituent le meilleur moyen de renforcer l’efficacité sur le champ de bataille et de favoriser un partenariat plus solide entre les États-Unis et les forces locales.

ÊTRE AUDACIEUX

L’envoi de conseillers en Ukraine nécessitera bien entendu une volonté politique substantielle de la part de l’administration Biden. Biden pourrait avoir du mal à rassembler une telle volonté, d’autant plus qu’il se prépare pour les élections de 2024 et fait face à des opposants politiques beaucoup plus hésitants à aider Kiev.  

Mais Biden ne doit pas sous-estimer la capacité des Américains à comprendre pourquoi il est important de soutenir l’Ukraine. Il est vrai que de récents sondages montrent que le soutien des États-Unis à l’Ukraine a diminué , mais cette baisse est légère et prévisible pour toute intervention de longue durée. Dans l’ensemble, le soutien à l’aide à Kiev reste remarquablement fort . Un sondage CBS News de septembre, par exemple, a révélé que 67 pour cent des Américains souhaitent que les États-Unis apportent une aide à l’Ukraine .

Biden devrait s’emparer de ce soutien et utiliser son pouvoir de messagerie pour le maintenir à un niveau élevé. Une communication efficace peut grandement contribuer à façonner l’opinion publique, et Biden devrait expliquer aux Américains pourquoi ils devraient continuer à soutenir Kiev. Après tout, la réponse est simple et convaincante : l’Ukraine est un rempart contre l’expansionnisme russe en Europe. Si Kiev devait perdre, cela mettrait en péril la stabilité de l’Europe, que Washington a travaillé dur pour maintenir depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La défaite de la Russie en Ukraine est également nécessaire au pivotement des États-Unis vers l’Asie. Si Moscou triomphe, les États-Unis risquent d’être entraînés à nouveau en Europe alors qu’ils préfèrent concentrer leur attention ailleurs.

Et le déploiement de conseillers militaires est, en fin de compte, l’un des meilleurs moyens par lesquels Washington peut aider Kiev à gagner, surtout compte tenu du coût. Le déploiement régulier d’un seul bataillon d’une brigade d’assistance aux forces de sécurité américaines coûte environ 12 millions de dollars, selon une étude récente publiée par l’Association de l’armée américaine. En revanche, le coût combiné d’un seul char Abrams et d’un seul véhicule de combat Bradley s’élève à près de 15 millions de dollars. La formation et les conseils que dispensent les troupes de l’OTAN en Allemagne, en Pologne et au Royaume-Uni montrent que de tels formateurs peuvent renforcer considérablement les forces armées ukrainiennes. La formation occidentale, par exemple, enseignait Les soldats ukrainiens savent comment utiliser habilement les roquettes à longue portée qui aident à neutraliser les postes de commandement et les centres logistiques russes. Si les conseillers commencent à travailler depuis l’Ukraine et à plusieurs niveaux de l’appareil de défense du pays, ils renforceront la démocratie du pays et le prépareront pleinement à l’adhésion à l’OTAN. En d’autres termes, les conseillers contribueront à réaliser la fin de la guerre : une Ukraine libre intégrée aux institutions qui sont à la base de l’Europe.