Foreign Affairs

TRADUCTION BRUNO BERTEZ

Depuis la victoire de Donald Trump à l’élection présidentielle américaine en novembre, les dirigeants politiques de Pékin envisagent avec inquiétude les quatre prochaines années des relations sino-américaines. Pékin s’attend à ce que l’administration Trump poursuive une politique dure envers la Chine, ce qui pourrait aggraver la guerre commerciale, la guerre technologique et la confrontation autour de Taïwan entre les deux pays.

L’opinion dominante est que la Chine doit se préparer aux tempêtes à venir dans ses relations avec les États-Unis. 

L’imposition par Trump cette semaine de droits de douane de 10 % sur tous les produits chinois semblait justifier ces inquiétudes. La Chine a rapidement riposté, annonçant ses propres droits de douane sur certains produits américains, ainsi que des restrictions sur les exportations de minéraux essentiels et une enquête antimonopole sur la société américaine Google.

Mais même si Pékin dispose de tels outils, sa capacité à déjouer Washington dans un échange de coups pour coups est limitée par la puissance relative des États-Unis et leur important déficit commercial avec la Chine. Les dirigeants chinois, conscients du problème, ont planifié plus que des tactiques de guerre commerciale. Depuis le premier mandat de Trump, ils ont adapté leur approche à l’égard des États-Unis et ont passé les trois derniers mois à développer davantage leur stratégie pour anticiper, contrer et minimiser les dommages causés par la politique volatile de Trump.

En conséquence de cette planification, un vaste effort pour consolider l’économie intérieure et les relations extérieures de la Chine a été discrètement mis en œuvre.

Les préparatifs de la Chine reflètent à peu près la stratégie chinoise de l’administration Biden, qui consiste à « investir, s’aligner et rivaliser », ce qui implique d’investir dans la puissance américaine, de s’aligner sur ses partenaires et de rivaliser si nécessaire.

La stratégie de Pékin pour surmonter les années Trump se concentre quant à elle sur l’amélioration de la résilience de l’économie nationale, la réconciliation avec ses principaux voisins et l’approfondissement des relations avec les pays du Sud. 

Trump pourrait bien être en mesure de remporter quelques victoires à court terme, mais les plans de Pékin vont au-delà de lui. Les dirigeants chinois restent convaincus que le destin historique de leur pays est de s’élever et de supplanter les États-Unis en tant que puissance mondiale prééminente.

Ils pensent que les politiques de Trump vont saper la puissance américaine et réduire sa position mondiale à long terme. Et lorsque cela se produira, la Chine veut être prête à en profiter. 

MOUVEMENT DE RÉFORME

Le renforcement du front intérieur est un élément clé de la stratégie de Pékin. Prévoyant que la présidence de Trump apportera de la volatilité sous la forme de commerce, de sanctions et de contrôles des exportations, la Chine a introduit des mesures de relance pour stimuler l’économie réelle et renforcer la consommation intérieure.

Le 8 novembre, trois jours après l’élection américaine, Pékin a annoncé un programme visant à distribuer 1 400 milliards de dollars pour réduire la dette des gouvernements locaux sur deux ans. Le Fonds monétaire international a estimé que la dette des gouvernements locaux chinois s’élevait à environ 9 000 milliards de dollars ; s’attaquer à ce problème représente un effort majeur du gouvernement central pour stabiliser l’économie et insuffler davantage de confiance dans le marché chinois.

Un mois plus tard, le 9 décembre, Pékin a promis « des politiques budgétaires plus actives et des politiques monétaires modérément accommodantes », ce qui implique en pratique davantage de dépenses publiques, une expansion budgétaire et des taux d’intérêt plus bas. Cela marque un abandon des politiques d’austérité en place depuis 2010 au profit d’une relance économique.

Mi-décembre, la Conférence centrale sur le travail économique, une réunion clé du gouvernement qui détermine la politique économique pour l’année à venir, a réitéré ces promesses. Ses recommandations comprenaient une augmentation des dépenses publiques, une baisse des taux d’intérêt et d’autres mesures destinées à générer de la croissance. 

Pékin a de bonnes raisons d’adopter de telles mesures, indépendamment de Trump. Le ralentissement économique de ces dernières années et les résultats mitigés des efforts de relance du gouvernement justifient jusqu’à présent une intervention plus substantielle. Mais les craintes d’une montée des tensions avec les États-Unis ont sans aucun doute stimulé les décideurs politiques. Dans son annonce de décembre, la Conférence centrale sur le travail économique a cité « l’impact négatif croissant du changement de l’environnement extérieur » comme motivation de sa mise à jour des politiques budgétaires. Le changement le plus significatif de l’environnement extérieur de la Chine est l’issue des élections américaines. 

L’imposition de tarifs douaniers par Trump semble justifier les inquiétudes de la Chine.

Les efforts de Pékin en faveur des réformes ne visent pas seulement à résoudre les problèmes économiques intérieurs. Ils visent également à ouvrir de nouvelles opportunités pour le commerce international.

Lors de discussions avec des membres de la communauté politique américaine après l’élection de novembre, les interlocuteurs chinois ont exprimé leur intérêt pour la mise en œuvre de la première phase de l’accord commercial signé par Pékin et Washington en janvier 2020, qui prévoit que la Chine achète pour 200 milliards de dollars de produits américains. Ils ont même évoqué la possibilité d’entamer des négociations sur la deuxième phase, qui se concentrerait sur la réforme structurelle, notamment des mesures visant à améliorer les relations entre le gouvernement chinois et les entreprises publiques. Compte tenu de la sensibilité de Pékin sur ces sujets, les progrès dans ces négociations ont longtemps semblé une perspective lointaine. Mais avec le ralentissement économique intérieur et l’escalade de la guerre commerciale avec les États-Unis, la Chine ressent une pression accrue. 

La Chine cherche également à diversifier ses options commerciales.

Au cours des derniers mois, les ministères chinois des Affaires étrangères et du Commerce ont fait référence à plusieurs reprises aux efforts de la Chine pour rejoindre l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (APTP), l’accord commercial à 12 membres qui a succédé au Partenariat transpacifique, qui a calé en 2017 après le retrait des États-Unis. Les membres du CPTPP doivent satisfaire à des conditions d’entrée strictes, ce qui, dans le cas de la Chine, nécessiterait une réforme structurelle sérieuse. Pékin reconnaît la valeur des mécanismes commerciaux multilatéraux : l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en 2001 a probablement été le facteur le plus important de l’essor économique du pays. Alors que les pays s’éloignent de l’OMC et se tournent vers des accords alternatifs tels que le CPTPP, Pékin veut s’assurer de ne pas être laissé de côté. Avec Trump au pouvoir, l’inclusion est d’autant plus vitale que la Chine cherche à compenser la perte d’accès aux marchés américains. 

RÉPARER LES CLÔTURES

Les préparatifs de la Chine pour l’élection de Trump ont également impliqué une poussée diplomatique. En prévision d’une montée des tensions dans la région indopacifique, la Chine a tenté de régler les derniers détails avec l’Inde et le Japon, deux voisins avec lesquels elle entretient des relations turbulentes depuis plusieurs années. La stabilité dans le voisinage immédiat de la Chine minimisera les distractions pour Pékin et pourrait saper les efforts des États-Unis pour pousser ses partenaires à faire pression sur la Chine. L’amélioration des relations avec le Japon et l’Australie est également un moyen pour la Chine de s’attirer les bonnes grâces des dirigeants du CPTPP.

Le dégel des relations sino-indiennes est notable.

En octobre, la Chine et l’Inde ont soudainement conclu un accord de retrait du territoire frontalier contesté du Ladakh après quatre ans de conflit militaire. Après l’élection de Trump, la Chine a invité le conseiller indien à la sécurité nationale Ajit Doval à Pékin pour discuter des questions frontalières. Doval a même été autorisé à rencontrer le vice-président chinois Han Zheng – une démarche inhabituelle et un geste de bonne volonté. La Chine a également proposé des mesures concrètes à l’Inde lors de sa visite, notamment l’octroi aux ressortissants indiens du droit de passage pour reprendre les pèlerinages au Tibet, la coopération sur les voies navigables communes et le commerce entre les deux pays au col de Nathu La.

Plus important encore, la Chine s’est engagée à rechercher « une solution globale juste, raisonnable et mutuellement acceptable au problème frontalier ». Pékin a longtemps repoussé un accord global sur la frontière sino-indienne – un accord que souhaite New Delhi – car elle estime que maintenir le différend en suspens lui donne un moyen de pression. Mais aujourd’hui, la Chine semble prête à s’engager. 

Trump peut bien remporter des victoires à court terme, mais Pékin regarde au-delà du court terme et de Trump.

La Chine a également fait des progrès avec le Japon, espérant améliorer ses relations avec le plus important allié des États-Unis dans la région. En septembre 2024, Pékin a annoncé qu’il allait progressivement lever l’interdiction d’importation de fruits de mer japonais qu’il avait imposée en août 2023. Après que le dirigeant chinois Xi Jinping a rencontré le Premier ministre japonais Shigeru Ishiba en marge d’un sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique au Pérou en novembre, la Chine a rétabli l’entrée sans visa pour les visiteurs japonais. Et les échanges entre le parti au pouvoir sino-japonais, qui avaient commencé en 2004 mais étaient suspendus depuis sept ans, ont repris en janvier, la Chine accueillant une délégation japonaise à Pékin. Au cours de cette réunion, le ministre chinois des Affaires étrangères Wang Yi aurait proposé qu’Ishiba se rende en Chine pendant les Jeux asiatiques d’hiver de 2025, que la Chine accueillera.

Dans le même temps, la Chine a fait des ouvertures à l’Australie, annonçant unilatéralement fin novembre une politique d’exemption de visa de 30 jours pour les ressortissants australiens en visite en Chine. 

Ce n’est que lorsque le retour de Trump est devenu une perspective réelle que Pékin a commencé à se concentrer sur ses relations avec ces partenaires des États-Unis. Même si la Chine a progressivement abandonné sa diplomatie hostile de « loup guerrier » après la réouverture du pays post-COVID en 2023, ses relations avec l’Inde et le Japon en particulier étaient restées glaciales : les tensions frontalières avec l’Inde ont persisté et Pékin a multiplié les critiques à l’encontre du Japon pour son rejet d’eaux usées radioactives traitées dans l’océan Pacifique. Mais face à l’incertitude que pourrait entraîner une deuxième présidence Trump, la Chine a entrepris d’améliorer ses relations avec les deux pays. 

ITINERAIRES ALTERNATIFS

La Chine a également élargi sa coopération avec les pays du Sud qui offrent un accès détourné aux marchés américains. Alors que les droits de douane et les perturbations de la chaîne d’approvisionnement brisent les liens commerciaux directs entre les États-Unis et la Chine, de plus en plus d’échanges se font indirectement.

En effet, les mêmes matériaux et pièces chinois sont utilisés dans les biens exportés vers les États-Unis, mais les produits finis sont désormais fabriqués ou assemblés dans des pays autres que la Chine. Pékin a accepté cette transition vers le commerce détourné ; les exportations chinoises sont toujours fortes, l’excédent commercial du pays atteignant un pic de près de 1 000 milliards de dollars en 2024. Ses marchés d’exportation qui connaissent la croissance la plus rapide sont les pays du Sud, notamment le Brésil, l’Indonésie, la Malaisie, la Thaïlande et le Vietnam, dont beaucoup jouent le rôle d’intermédiaires en transformant les matériaux chinois et en exportant les produits finis vers les États-Unis. 

Au cours des dernières années, la Chine a délibérément facilité la croissance de ces réseaux d’approvisionnement en investissant en Asie et en Amérique latine.

Les investissements chinois au Vietnam, par exemple, ont augmenté de 80 % en 2023 pour atteindre 4,5 milliards de dollars, et les échanges bilatéraux sino-vietnamiens ont atteint 260 milliards de dollars, soit plus que les échanges commerciaux de la Chine avec la Russie, même avec tout le pétrole et le gaz que la Chine a achetés à la Russie pendant la guerre en Ukraine.

Au Mexique, selon Xu Qiyuan, économiste principal à l’Académie chinoise des sciences sociales, les investissements directs sortants de la Chine en 2023 ont atteint jusqu’à 3 milliards de dollars, soit dix fois plus que ce que rapportent les données officielles. Là où les pays peuvent offrir des voies d’accès au marché américain, les entreprises chinoises sont désireuses d’investir. 

Même si la Chine préfèrerait toujours commercer directement avec les États-Unis, Pékin pourrait accepter de mettre en place un système commercial parallèle avec les pays du Sud. Trump pourrait décider de punir les pays tiers pour leur coopération économique avec la Chine, comme il l’a menacé dans le cas du Panama. Pékin n’a pas de solution évidente et facile à ce type de perturbation. Mais les mesures de Trump ne nuiront pas nécessairement aux relations économiques de la Chine non plus – pour les pays qui sont la cible de sa colère, des considérations économiques pratiques pourraient toujours prévaloir. En effet, après le retrait de l’Italie de l’initiative chinoise Belt and Road en décembre 2023, ses liens économiques avec la Chine n’ont pas disparu – les échanges bilatéraux ont augmenté en 2024. Pour de nombreux pays du Sud, les accords économiques lucratifs avec la Chine continueront d’avoir un fort attrait. En outre, Pékin pourrait en récolter les bénéfices si les mesures américaines autoritaires minent les relations de Washington avec des pays clés.

LE JEU À LONG TERME

La Chine dispose d’options pour réagir directement aux droits de douane supplémentaires ou aux autres mesures commerciales que Trump pourrait imposer : elle dispose d’une panoplie d’outils comprenant des contrôles à l’exportation, des sanctions contre les entreprises américaines, une dépréciation de la monnaie chinoise, des droits de douane en représailles sur les exportations américaines vers la Chine, etc. Les mesures qu’elle prendra et le moment où elle les prendra dépendront de sa décision. Contrairement à son approche largement réactive durant le premier mandat de Trump, cette fois-ci, Pékin aura non seulement une réponse tactique mais aussi une stratégie plus vaste.

En fin de compte, la Chine espère utiliser les politiques de Trump à son avantage.

Les dirigeants chinois pourraient utiliser une guerre commerciale déclenchée par les États-Unis pour rallier divers groupes d’intérêt nationaux autour de réformes significatives sur le plan national et pour étendre les liens avec les pays que les États-Unis aliènent, renforçant ainsi la position de la Chine dans un système commercial mondial réorienté. 

Contrairement à 2016, les dirigeants chinois savent également à quoi s’attendre de la part de Trump. Au cours de son premier mandat, Trump a montré à Pékin que rien n’était exclu. Son administration a brisé les tabous lorsqu’il s’agissait de discuter du Parti communiste chinois et de Taiwan, et a réfuté l’hypothèse selon laquelle les relations sino-américaines ne s’effondreraient pas en dessous d’un certain seuil. Cette expérience a préparé les décideurs politiques de Pékin à prendre au sérieux la possibilité que l’administration américaine impose des droits de douane ruineux sur tous les produits chinois ou cherche à faire progresser les relations entre les États-Unis et Taiwan . Ayant assisté à la chute libre des relations bilatérales en 2020 après l’épidémie de COVID-19, les dirigeants chinois ne peuvent s’empêcher de penser qu’ils ont déjà vu le pire.

En effet, Trump a perdu l’élément de surprise.

En fin de compte, la Chine espère utiliser la politique de Trump à son propre avantage.

Après huit années d’apprentissage et de préparation pour atténuer les répercussions négatives de la politique de Trump, en investissant sur son propre territoire et en établissant des partenariats avec les pays du Sud, Pékin pense pouvoir supporter une présidence américaine turbulente. Il se peut que sa stratégie soit motivée par un vœu pieux. L’économie chinoise est dans une situation précaire et le problème de surcapacité du pays l’oblige à augmenter ses exportations, ce qui crée une résistance dans le monde entier. L’avenir économique de la Chine est incertain et le ralentissement économique pourrait ne pas être inversé, même avec une intervention active du gouvernement.

Les dirigeants chinois restent néanmoins convaincus que, même si l’économie du pays souffre, quatre années de mandat de Trump ne suffiront pas à le plonger dans une crise généralisée. Et ils prévoient que si Trump poursuit Les politiques annoncées, notamment en matière de commerce et d’expansion territoriale, il pourrait nuire gravement à la crédibilité et au leadership mondial des États-Unis.

Pékin voit donc dans le second mandat de Trump une opportunité potentielle pour la Chine d’étendre son influence plus loin et plus rapidement. Dans cette optique, la concurrence avec les États-Unis n’est pas en soi le moteur de la grande stratégie de la Chine. Elle est plutôt l’un des éléments d’un processus plus vaste : l’ascension de la Chine et la dépossession des États-Unis comme première superpuissance mondiale, ce que Xi Jinping décrit souvent comme « des changements jamais vus depuis un siècle ».

Pékin suppose que les politiques de Washington vont démanteler les fondements de l’hégémonie mondiale des États-Unis, même si elles créent de nombreuses turbulences pour les autres pays.

La priorité absolue de la Chine est donc simplement de résister à la tempête.