Foreign Affairs

Le président Donald Trump a peut-être renoncé, pour l’instant, aux droits de douane drastiques qu’il proposait d’imposer à la quasi-totalité des pays du monde. Mais il continue de bouleverser le commerce mondial. Trump a instauré des droits de douane de base de 10 % sur la plupart des importations. Il a augmenté ces taxes pour divers produits spécifiques, dont l’acier. Il a également imposé des droits de douane de 145 % sur les importations en provenance de Chine, premier fabricant mondial, bien qu’il ait désormais accepté de les réduire à 30 %. Il en a résulté une série de guerres commerciales entre Washington et d’autres gouvernements, au premier rang desquels Pékin.

Les perturbations causées par Trump à l’économie mondiale sont graves et peuvent paraître inédites. Mais la situation actuelle est loin d’être sans précédent. Il n’est pas nécessaire de remonter très loin dans le temps pour comprendre l’impact des droits de douane imposés par le président sur le monde.

Les problèmes auxquels l’économie mondiale est aujourd’hui confrontée font écho à ceux qui existaient avant la création de l’Organisation mondiale du commerce en 1995, et à d’autres qui existaient même avant son prédécesseur, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1947.

Avant que ces organismes ne contribuent à normaliser le commerce, les pays utilisaient fréquemment le commerce pour obtenir des concessions les uns des autres. Ils créaient et exploitaient ce que les économistes appellent des « problèmes de blocage » : lorsqu’un État ou une entreprise investit dans un autre pays et que les profits dépendent de la poursuite de la relation. Par exemple, un pays pourrait construire des infrastructures pétrolières dans un autre pays que le fournisseur seul peut entretenir ou exploiter. Une fois ces accords conclus, les pays puissants peuvent contraindre leurs partenaires en menaçant simplement d’en modifier les termes.

À court terme, les pays peuvent tirer profit de l’utilisation du commerce comme d’un instrument de pression. Mais à long terme, les guerres commerciales pénalisent presque tout le monde. Lorsque les pays usent fréquemment de leur influence économique pour obtenir des concessions de partenaires vulnérables, l’investissement et la croissance économique diminuent. Parallèlement, l’instabilité politique s’accroît. Les États irrités par la coercition économique ont parfois recours à leurs forces armées pour riposter. Des pays qui coopéraient autrefois grâce à leurs liens commerciaux deviennent concurrents. Même des alliés proches s’éloignent.

 Trump peut penser que son régime tarifaire rendra les États-Unis plus riches, plus sûrs et plus forts. Mais l’histoire montre qu’il aura l’effet inverse.

DOULEUR SANS GAINS

Au début du XIXe siècle, des commerçants américains commencèrent à commercer avec les colons américains du royaume d’Hawaï. À l’époque, l’économie des îles reposait sur les plantations sucrières, dont beaucoup étaient détenues ou contrôlées par des hommes d’affaires américains qui exportaient du sucre vers le marché américain. Finalement, pour aider les producteurs de sucre, les deux pays conclurent le traité de réciprocité de 1875, qui supprima les droits de douane sur le sucre hawaïen entrant aux États-Unis. En réponse, l’économie sucrière hawaïenne connut un essor considérable.

Initialement, cet accord fonctionna plutôt bien pour Hawaï, qui s’enrichit considérablement grâce aux exportations. Mais il rendit le royaume encore plus dépendant des États-Unis , qui purent exploiter cette dépendance à leur avantage. Washington refusa, par exemple, de renouveler le traité de réciprocité si Hawaï ne lui accordait pas les droits exclusifs sur Pearl Harbor. Les autorités américaines supprimèrent ensuite les droits de douane sur tout le sucre étranger dans les années 1890 et accordèrent une subvention aux producteurs nationaux afin de protéger l’industrie américaine de la concurrence étrangère et de maintenir les prix bas. Cela privait Hawaï de son avantage en termes de coûts. Les planteurs hawaïens furent écrasés, ce qui renforça le soutien de l’élite proaméricaine des îles à l’annexion. La poussée de l’élite fut couronnée de succès, malgré l’opposition massive de la population hawaïenne autochtone.

Hawaï n’était pas le seul pays victime de sa dépendance commerciale. Les États-Unis et les pays européens avaient investi dans les chemins de fer, les mines et les infrastructures pétrolières au Mexique, après que ce dernier les eut expropriés, directement ou par le biais de modifications réglementaires. Leurs banques et leurs chemins de fer en Chine furent attaqués par la dynastie Qing. Les investissements occidentaux à Cuba furent sabotés sous la domination coloniale espagnole. Le fait le plus célèbre est peut-être que l’Allemagne a utilisé son statut de l’un des plus grands importateurs de produits agricoles d’Europe de l’Est pour exercer une influence politique dans cette région avant la Seconde Guerre mondiale.

Ces risques ont, à leur tour, freiné les échanges économiques. Aucun pays ne souhaitant être conquis ou contraint, nombre d’entre eux se sont tenus à l’écart du commerce international. Les fondateurs des États-Unis craignaient que leur dépendance économique envers le Royaume-Uni ne confère à Londres une influence excessive, même après la victoire de la guerre d’Indépendance, et ont donc restreint le commerce transatlantique.

La Chine des Qing, craignant que la dépendance commerciale ne constitue une vulnérabilité pour sa sécurité, s’est également tenue à l’écart des marchés mondiaux. La Russie impériale a adopté l’autarcie à la fin du XIXe siècle pour éviter toute vulnérabilité. Dans les années 1930, le Japon est allé jusqu’à s’emparer de la Mandchourie afin de créer un bloc autarcique qui approvisionnerait Tokyo en matières premières sans avoir à négocier avec l’Occident.

Hawaï n’était pas le seul pays victime de la dépendance commerciale.

À cette époque mouvementée, les guerres commerciales étaient fréquentes et déstabilisatrices. Elles ont parfois contribué à engendrer des conflits ouverts.

La loi Smoot-Hawley Tariff Act de 1930, qui augmenta les droits de douane américains sur plus de 20 000 produits, déclencha une guerre commerciale mondiale qui intensifia les rivalités géopolitiques et contribua à pousser l’Allemagne, l’Italie et le Japon vers l’autarcie et l’expansionnisme. Le cas le plus célèbre fut celui de Pearl Harbor, en 1941, après que les États-Unis eurent imposé des droits de douane, des embargos et des contrôles à l’exportation sur le pétrole, la ferraille et le kérosène japonais. Les tensions commerciales ont également marqué de nombreux autres conflits militaires. La pression commerciale et la coercition maritime, par exemple, ont également contribué à la guerre de 1812.

Le commerce a connu des moments positifs avant la création de l’OMC, notamment après la fin de la Seconde Guerre mondiale. En 1979, par exemple, la Chine et les États-Unis ont normalisé leurs relations, et en 1980, ces derniers ont accordé à la Chine des relations commerciales normales permanentes – un traitement tarifaire préférentiel en vertu de la législation américaine. Mais pendant deux décennies, le Congrès américain a dû voter chaque année pour renouveler le statut commercial normal de la Chine, conditionnant cette décision à des concessions de Pékin en matière de droits de l’homme et de non-prolifération. Bien que le Congrès ait toujours accordé ce statut, l’incertitude récurrente a pesé sur le commerce et l’investissement, les entreprises hésitant à s’engager profondément avec un partenaire dont l’accès au marché américain pouvait être révoqué à tout moment. Après tout, les acteurs économiques ont besoin de cadres stables et prévisibles pour réaliser des investissements à long terme.

En réponse, Pékin a fait pression pour adhérer à l’OMC dès sa création, espérant que l’organisme pourrait garantir aux fabricants chinois un accès mondial prévisible. Cet effort a déclenché un débat acharné aux États-Unis sur l’opportunité d’autoriser l’adhésion. Les partisans de l’intégration ont fait valoir que lier l’économie chinoise à celle du monde dissuaderait la Chine de déclencher des conflits militaires, de peur de risquer une coupure, et encouragerait la libéralisation politique. Les opposants craignaient qu’une intégration économique avant la libéralisation politique ne fasse que renforcer un concurrent autoritaire. Finalement, les optimistes l’ont emporté : Washington a autorisé Pékin à adhérer à l’OMC en 2001. L’organisation a ensuite atténué les problèmes de retard de la Chine en interdisant aux États-Unis de menacer d’augmenter les droits de douane chaque année. L’économie chinoise, déjà en pleine expansion, a commencé à croître encore plus rapidement.

Pour l’OMC, l’adhésion de la Chine fut un triomphe. L’organisation fut créée pour accroître les échanges commerciaux partout dans le monde et empêcher les pays d’utiliser le commerce comme une arme. L’intégration du pays le plus peuplé du monde (et ancien adversaire des États-Unis) suggérait que l’organisation produisait l’effet escompté. Et à l’époque, c’était le cas : les pays obéissaient généralement aux règles communes de l’OMC, écoutaient ses arbitres et se laissaient guider par ses tribunaux d’application. Le système qui en résulta était loin d’être parfait ; il échoua, par exemple, à empêcher la Chine d’utiliser sa politique industrielle pour promouvoir des secteurs ou des entreprises spécifiques, souvent au détriment des entreprises étrangères, ou de restreindre ses exportations vers les pays qui critiquaient Pékin. Mais dans l’ensemble, l’OMC fut un franc succès. Le commerce prospéra et l’économie mondiale connut une croissance plus rapide qu’elle ne l’aurait été autrement.

RETOUR VERS LE FUTUR

Puis vint l’élection de Trump en 2016. Le président, toujours critique du libre-échange, s’empressa d’abandonner et de démanteler le cadre de l’OMC, portant l’opposition à l’organisation à un niveau inédit. Les États-Unis, autrefois les plus fervents défenseurs de l’organisation, cessèrent largement d’écouter les directives de l’OMC. Ils adoptèrent des pratiques commerciales qui violaient ouvertement les règles de l’organisation. Et ils paralysèrent l’instance d’appel de l’organisation afin d’affaiblir davantage le système. Au lieu de cela, les dirigeants de Washington reprirent une vision transactionnelle du commerce, utilisant les droits de douane comme instruments bruts de punition et de coercition. Les problèmes de blocage, que l’on croyait maîtrisés, revinrent en force. Les investissements à long terme et la planification économique transfrontalière devinrent plus risqués à mesure que les considérations géopolitiques reprirent le dessus.

Durant le premier mandat de Trump, ces politiques ont contribué à renforcer la position défensive des partenaires commerciaux des États-Unis. L’UE, par exemple, a élaboré de nouvelles politiques géoéconomiques, comme son instrument anti-coercition, qui permet au bloc de réagir à la coercition économique en imposant des droits de douane, en restreignant l’accès aux marchés de l’UE ou en suspendant ses obligations internationales. La Chine et les États-Unis ont commencé à séparer leurs investissements. De telles mesures ont peut-être freiné le commerce et l’investissement direct étranger, même si leur baisse est difficile à dissocier des conséquences de la pandémie de COVID-19. Mais même si les politiques de Trump ont eu peu d’impact la première fois, cela ne signifie pas qu’elles auront des effets négligeables aujourd’hui. La première administration Trump comptait de nombreux conseillers qui ont empêché le président d’imposer le type de droits de douane généralisés qu’il a mis en œuvre en 2025. Aujourd’hui, les entreprises sont confrontées à une incertitude encore plus grande. Par conséquent, les entreprises chinoises intensifient déjà leurs efforts pour éliminer les composants étrangers de leurs chaînes d’approvisionnement. L’UE fait de même.

Les droits de douane de Trump ne sont pas de nature à soutenir l’économie américaine. Ils échoueront probablement à atteindre leur objectif principal – rapatrier les emplois manufacturiers aux États-Unis – car les entreprises seront réticentes à investir davantage sur le marché intérieur si Washington conclut et rompt sans cesse des accords commerciaux. Après tout, la Maison Blanche pourrait instantanément rendre non rentables les usines construites par les entreprises américaines en réduisant drastiquement les droits de douane. Trump souhaite également utiliser l’effet de levier des droits de douane pour contraindre les pays à signer des accords bilatéraux avec les États-Unis, comme c’était courant avant l’avènement du système commercial multilatéral, mais ces accords ne contribueront pas non plus à encourager l’investissement. Contrairement à un système multilatéral, les accords bilatéraux sont difficiles à appliquer et, par conséquent, difficiles à faire confiance aux pays et aux entreprises. Dans un système bilatéral, les partenaires commerciaux craignent également constamment que tout accord signé avec les États-Unis soit remis en cause par un nouvel accord entre Washington et un autre gouvernement. Il en résulte une incertitude accrue et donc une baisse des investissements.

Les tarifs douaniers réduisent les coûts de la confrontation militaire.

En d’autres termes, la guerre commerciale de Trump aura probablement des effets économiques similaires à ceux des guerres commerciales passées. Elle pourrait également avoir des conséquences politiques similaires. Les alliances pourraient se détériorer, les pays cherchant à se couvrir, diversifiant leurs liens économiques plutôt que de simplement faire confiance à leurs partenaires. Les gouvernements utiliseront les tarifs douaniers pour tenter d’affaiblir leurs concurrents. Trump a apparemment déjà eu recours aux tarifs douaniers pour annexer le Canada (une étrange réinterprétation de la politique américaine envers Hawaï), affirmant que le Canada pourrait éviter les tarifs douaniers en devenant un État américain et en menaçant d’exercer une « force économique » s’il ne le faisait pas. En réaction, les Canadiens se sont détournés des États-Unis, notamment en boycottant les produits américains. Il en va de même dans d’autres pays ; par exemple, la popularité globale des États-Unis a chuté en Europe occidentale depuis l’élection de Trump.

Il est peu probable que les États-Unis attaquent directement l’un de ces pays, bien que Trump ait menacé le Groenland sous contrôle danois. Mais en réduisant la dépendance mutuelle, ses tarifs douaniers réduisent le coût d’une confrontation militaire. Si les États-Unis réduisent leur dépendance économique à l’égard des semi-conducteurs taïwanais, par exemple, Pékin pourrait décider que Washington ne réagira pas si la Chine impose un blocus ou envahit l’île. À l’inverse, dans un monde plus transactionnel, les pays pourraient exploiter les dépendances encore existantes pour obtenir un avantage politique, comme Berlin l’a fait avec l’agriculture dans les années 1930. La Russie, en particulier, utilise depuis longtemps de telles tactiques en manipulant les prix du pétrole et du gaz pour obtenir des concessions politiques de la part des pays de sa périphérie, contribuant ainsi aux conflits régionaux.

Les tactiques de Moscou ont naturellement conduit de nombreux États voisins à diversifier leurs activités, loin de la Russie. Aujourd’hui, des tactiques similaires coûtent également cher aux États-Unis. Mais si Washington perdait sa crédibilité économique, le résultat pourrait être bien plus déstabilisateur que pour les pays qui ne font pas confiance au Kremlin. La capacité de Washington à respecter ses accords a été le pilier de nombreuses institutions mondiales essentielles, dont l’OTAN . C’est l’une des principales raisons pour lesquelles le dollar est la monnaie de réserve mondiale. Sans cadres fiables, la politique internationale deviendra plus incertaine et volatile, augmentant le risque d’erreurs de calcul et de conflits. La situation pourrait ressembler à celle qui a précédé la Seconde Guerre mondiale, en partie due à l’effondrement de la Société des Nations et à l’incapacité des puissances européennes à étouffer dans l’œuf l’expansionnisme allemand.

Trump pourrait finalement réduire certaines de ses taxes, notamment à mesure qu’il négocie avec un nombre croissant de pays. Il a déjà conclu un accord commercial avec le Royaume-Uni. Mais le président a abandonné les institutions et les normes qui stabilisaient autrefois le commerce mondial. Ce faisant, il inaugure une ère non pas de regain de puissance américaine, mais de stagnation, de fragmentation et de danger. L’histoire, après tout, montre que c’est ce que les guerres commerciales engendrent.