François Schaller

En attendant que le Conseil fédéral parvienne à convaincre la Commission Européenne de changer l’esprit et la lettre de la libre circulation des personnes, la dénonciation des six autres Accords bilatéraux I par l’UE représente toujours le risque le plus élevé pour la Suisse. Il est dès lors difficile de comprendre que l’examen de leur contenu et des avantages économiques avérés n’ait toujours pas été entrepris. Ni par l’administration fédérale, ni par les organisations économiques ou syndicales. Ni même par le parti populaire SVP/UDC, qui a obtenu de facto la fin de la libre circulation. Il suffit pourtant de consacrer un peu de temps à ces six accords pour se rendre compte qu’il ne s’agit en aucun cas d’un dispositif vital d’accès au grand marché européen.

L’Accord sur les transports terrestres est même d’inspiration ouvertement protectionniste, puisqu’il exclut le principe de cabotage (contrairement à l’idée que l’on s’en fait en général). Les poids lourds européens ne peuvent pas faire de transport intérieur en Suisse, ni les camions suisses en Europe. Les entreprises suisses d’une certaine importance voulant opérer d’un point à l’autre de l’Europe doivent y avoir au moins une filiale, ce qui est possible sans accord. On ne comprend pas non plus très bien pourquoi un accord est nécessaire pour que les poids lourds européens de 40 tonnes aient accès au réseau autoroutier suisse, et que les camions européens paient la même redevance que les camions suisses (RPLP). Les voitures européennes en Suisse ne paient-elles pas la même vignette autoroutière que les voitures suisses?

Pourquoi faut-il par ailleurs un accord pour que la politique de ferroutage de la Suisse soit reconnue en Europe? A quoi sert au juste cette reconnaissance formelle sachant que les voies d’accès et terminaux en Allemagne et en Italie ont pris un retard considérable et problématique? Que la Suisse doit finalement participer à leur financement en Italie? Sachant en plus que l’UE, qui n’a pas mis un euro dans les chantiers du Gothard et du Lötschberg, a toujours d’importants projets de contournement par l’Autriche et la France?

Je ne vais pas revenir ici sur tout ce que j’ai déjà dit et écrit au sujet des bilatérales I (voir en particulier economieetmigration.com et le fait que les exportations vers l’UE progressent étrangement moins vite depuis que ces accords sont appliqués). Il y a toutefois des éléments supplémentaires donnant une idée de ce sur quoi porterait le débat dans le cadre du vote populaire sur le bilatéralisme dont rêve une partie du monde politique. Dans l’état actuel de mes modestes recherches, je pense que ce serait une voie royale pour l’UDC.

A l’inverse de l’Accord sur les transports terrestres, celui sur le transport aérien autorise le cabotage. C’est même son but. On voit peut-être mal des compagnies aériennes européennes opérer d’un aéroport à l’autre de la Suisse, mais l’inverse pourrait avoir un sens. Le problème, c’est que Swiss, filiale du groupe allemand Lufthansa, la première concernée a priori, n’a pas une seule ligne reliant deux aéroports de l’Union. La filiale d’EasyJet basée en Suisse ne compte pas plus de 1% de ses vols en cabotage. Je n’ai pas cherché plus loin.

S’agissant des facilités d’homologation en Europe des appareils construits en Suisse, qui ne concernent apparemment que l’entreprise Pilatus Aircraft à Stans, est-ce certain qu’elles ne sont pas également accordées aux constructeurs américains, brésiliens, russes, sans libre circulation des personnes? Ce serait tout à fait surprenant. Et si c’était le cas, on pourrait alors dire que cet accord sur les transports aériens ne sert tout simplement à rien.

L’accord sur les marchés publics de moins de 8,5 millions de francs (non conditionnés par l’OMC) porte essentiellement sur des activités de proximité liées à la construction, domaine notoirement scruté et documenté. Que cet accord n’ait fait l’objet d’aucune évaluation spécifique ne cesse d’intriguer, et finit par convaincre qu’il n’y a rien à évaluer (ce que confirment les associations professionnelles interrogées en Suisse romande).

Les entreprises suisses sont bien trop chères pour obtenir de manière significative de «petits» marchés publics en Europe. Les barrières protectionnistes intangibles, les coûts et risques de soumission sont trop élevés par rapport aux chances de succès. Les taux de participation proches de zéro. Là encore, les rares entreprises suisses actives en Europe ont une certaine importance, avec au moins une filiale européenne qui leur donne accès à l’ensemble du marché. Elles opèrent comme entreprises européennes. Les bilatérales I n’ont rien changé à cette réalité déjà ancienne.

Quant aux marchés publics de même catégorie obtenus en Suisse par des entreprises françaises, italiennes, autrichiennes ou allemandes, leur nombre et leur importance n’atteint certainement pas les vagues niveaux alarmistes dénoncés par les partisans de la préférence nationale dans les régions frontalières. La Suisse n’aurait d’ailleurs pas besoin d’accord avec l’UE pour ouvrir unilatéralement ses «petits» marchés publics si elle estimait que cet élargissement de l’offre était une bonne chose pour les finances des collectivités publiques.

L’Accord bilatéral sur l’agriculture porte en premier lieu sur les appellations d’origine protégées (AOP) et assimilées. Cette reconnaissance mutuelle n’offre à proprement parler aucun accès supplémentaire au marché européen. Elle dispense seulement de devoir déposer une marque pour la défendre lorsqu’elle est piratée. Toutes les marques ne doivent cependant pas être défendues tous les jours. Les contrefaçons de Têtes de Moine ne sont pas si répandues en Europe. Relégués au rang des vulgaires génériques, tant le faux Gruyère que le faux Emmental peuvent, malgré l’accord, continuer d’être vendus librement en France et en Allemagne. La question devient dès lors: combien de procédures les AOP suisses  engagent-elles chaque année en Europe? Pour quel résultat? Quels sont au juste les coûts que l’accord a permis d’épargner depuis son application tardive en 2011?

Il faut surtout noter à ce sujet que l’Union Européenne compte environ 1200 AOP, contre 30 en Suisse. Il s’agit d’une véritable puissance de l’AOP, qui cherche depuis longtemps à conclure des accords de reconnaissance mutuelle sur le modèle de ce qui a été accepté à l’OMC s’agissant des vins. C’est en fait très difficile. A ma connaissance, elle n’y est parvenue pour l’instant qu’avec la Suisse, ce qui représente pour elle un précédent important. Dans ses discussions avec les Etats du Mercosur en particulier, et avec les Etats-Unis.

L’autre partie de l’Accord bilatéral sur l’agriculture a réduit les entraves au commerce de fromage, approche commerciale plus classique. Des chiffres existaient six ans après l’application, et ils étaient assez clairs (Union suisse des paysans 2013): les importations annuelles de fromages européens en Suisse ont sensiblement augmenté en valeur (d’environ 70 millions de francs). Les exportations vers l’Europe ont en revanche  légèrement baissé. L’ouverture supplémentaire du marché intérieur suisse a surtout eu pour conséquence de le dévaloriser par effet de concurrence. On peut comprendre que Berne considère cela comme une bonne nouvelle pour les consommateurs, mais pourquoi serait-ce nécessaire de le formaliser dans un accord? Le principe du cassis de Dijon n’a-t-il pas été adopté unilatéralement en Suisse pour le bien du marché intérieur?

L’accord bilatéral sur la reconnaissance mutuelle en matière de conformité (élimination des obstacles techniques au commerce) est en fait le seul des six accords bilatéraux I dont on peut dire qu’il représente un accès supplémentaire effectif au marché européen pour l’industrie suisse. Là encore, il n’augmente toutefois ni les volumes, ni la valeur des exportations. Il simplifie les procédures d’homologation de certains nouveaux produits. L’agrément dans un Etat membre vaut pour reconnaissance dans l’ensemble de l’Union. Il s’agit donc d’une réduction de temps et de coûts pour les exportateurs.

C’est aussi, à ma connaissance, le seul domaine dans lequel une tentative d’évaluation a été réalisée. Dans le cadre d’un mémoire de master à l’Université de Genève, à partir de chiffres de 2006 (l’accord est entré en vigueur en juin 2002). Mentionné en 2008 par le Secrétariat à l’Economie (SECO), ce travail académique lui a permis d’affirmer que la réduction de coûts se situerait entre 250 millions et 500 millions de francs par an. Soit, selon nos calculs, de 0.08% à 0.16% du commerce Suisse-Europe. Pour autant que cette évaluation apparemment très généreuse, allant du simple au double, soit fiable, on peut dire qu’elle représente en gros l’avantage global des bilatérales I pour l’industrie d’exportation. Ou, en d’autres termes, l’accès au marché auquel les Suisses ont pris le risque de renoncer en revenant sur la libre circulation des personnes. Il semble difficile de le qualifier de vital.

En cas de nouveau débat politique national sur les bilatérales I, il faudrait surtout que la Confédération explique clairement la différence, à l’avantage de la Suisse (s’il y en a une), entre cet accord et les Mutual Recognition Agreements passés entre l’Union Européenne et les Etats-Unis, le Japon, le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et Israël. Le problème en effet, c’est que le site web de l’UE inclut la Suisse dans ces agreements, et les met tous au même niveau. Comme si l’UE avait accordé aux Suisses, contre la libre circulation des personnes, ce qu’elle a accordé à ces Etats tiers sans autre contrepartie que la réciprocité.

L’accord bilatéral sur la recherche correspond à la volonté des Européens de devenir le premier pôle d’innovation dans le monde. Il n’est pas vraiment concerné par la clause guillotine, parce qu’il est limité dans le temps. Ne porte-t-il pas sur des programmes annuels? Les programmes 2016 et 2017 sont acquis, mais les suivants sont apparemment liés à l’inclusion de la Croatie dans l’Accord sur la libre circulation (toujours en vigueur). Selon des modalités réputées évidentes, mais que je n’ai pas encore tout à fait comprises. Là encore, il serait bien d’établir et d’expliquer en quoi la participation de la Suisse aux programmes européens de recherche diffère de la participation d’une centaine d’autres Etats dans le monde. En quoi cette participation est tellement différente qu’elle a justifié tant de contreparties, dont la libre circulation des personnes.

Les Accords bilatéraux I avaient été largement approuvés en 2000 par le corps électoral, de guerre lasse, par gain de paix après dix ans de lourdes et amères controverses sur la politique européenne de la Suisse. A les examiner aujourd’hui de plus près, dix ans après leur application, on se rend mieux compte de leur inconsistance. Validé du côté de Berne, ce constat permettrait de reprendre confiance face à des Européens qui ne peuvent se permettre d’accorder aux Suisses des aménagements qu’ils refuseraient à d’autres Etats membres. De dénoncer clairement la libre circulation, et d’avancer enfin sur un dossier dont les retards deviennent insensés.

La Suisse n’a pas besoin de libre circulation des personnes pour importer d’Europe toutes les ressources humaines que son économie et ses collectivités publiques réclament. Les quotas ou contingents d’immigration ne représentent pas non plus un obstacle en soi. Avant la libre circulation, ils n’étaient jamais atteints. De même, l’économie suisse n’a pas besoin d’accords liés entre eux pour obtenir une bonne partie de ce que les bilatérales I sont censées lui apporter. Pour le reste, à part quelques exceptions peu significatives, les avantages accordés à la Suisse par l’UE avec ces six accords l’ont été en réalité à d’autres Etats tiers, sans qu’il soit question avec eux de libre circulation. Idéologie mise à part, pourquoi le lien avec ce principe européen jugé fondamental était-il tellement nécessaire s’agissant de la Suisse? Pourquoi la Suisse ne pourrait-elle pas demander une simple égalité de traitement, selon la bonne vieille clause générale de la nation la plus favorisée? – (FS)

La version allemande de ce texte est parue dans la Weltwoche à Zurich.