Document: 1989 et le leadership allemand en Europe

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En l’espace de trente ans, l’Allemagne fédérale, « nain politique, géant économique », a considérablement profité et contribué à cette longue phase de stabilité et de prospérité – sans doute plus qu’aucun Etat membre de l’élargissement à l’est et de la stabilisation géopolitique et économique d’une partie du continent, conforme à sa vision ordolibérale de l’économie. Chacun peut constater sa métamorphose, d’un figurant mal assuré sur la scène internationale, à une puissance leader en Europe [7], maladroite parfois, mais incontournable, même s’il faut rester lucide face à un narratif allemand prompt à une forme de complaisance ou d’auto-lamentation.

L’aggiornamento de la politique extérieure de l’Allemagne s’est construit par étapes, entre réalisme, opportunisme et nécessité d’un leadership malgré elle, imposé par les circonstances (crise de l’UEM en 2008, conflit en Crimée et dans le Donbass en 2014 et rôle moteur dans les accords de Minsk 1 et 2, crise migratoire en Méditerranée orientale en 2015).

L’Allemagne réunifiée bénéficie d’une remarquable stabilité de ses dirigeants politiques : trois chanceliers, H. Kohl, G. Schröder, A. Merkel, et huit ministres des affaires étrangères en trente ans. C’est un levier de son affirmation progressive sur la scène internationale, soit à travers le cadre privilégié, historique et identitaire du multilatéralisme (UE, OTAN, Conseil de l’Europe, ONU), soit à plusieurs reprises à travers des initiatives unilatérales et son intransigeance sur ce qu’elle considère comme son socle de valeurs (ordolibéralisme en matière macroéconomique, légalisme et choix du militaire par défaut sur le plan de la culture militaire). L’influence de l’Allemagne est parvenue à une forme d’apogée, au point que le débat stratégique en Allemagne tourne depuis une dizaine d’années autour des notions d’hégémonie bienveillante et de Führung aus der Mitte (leadership par le centre, c’est-à-dire par le consensus).

Ce cycle touche cependant à sa fin en raison de facteurs externes et internes : les trois cercles concentriques de l’identité extérieure de l’Allemagne sont remis en question et imposent un changement de paradigme.

La diplomatie trumpienne bouscule la nature même de la solidarité transatlantique depuis 2017, le couple franco-allemand reste déséquilibré, l’Allemagne voit l’émergence d’un arc de crises (« l’arc de feu ») à sa périphérie orientale : la Russie met en œuvre des opérations d’ingérence et de déstabilisation, la Turquie membre de l’OTAN s’éloigne, tandis que la cohésion et l’unité de l’UE est fragilisée par le Brexit, la crise de légitimité interne au sein des sociétés.

Avec le retour du jeu des grandes puissances, qui remettent en cause de manière radicale les instances multilatérales, les ignorent ou les contournent, l’Allemagne fait face à un échiquier géopolitique qui n’est plus celui de 1990.Son jeu diplomatique n’est plus adapté car l’espace international, redevenu terrain d’affrontements, marqué par le retour des puissances souveraines, a fondamentalement changé depuis la chute du Mur.

Berlin s’inspirerait trop de Habermas, et pas assez de Bismarck, pour reprendre la formule de Hans W. Maull [8], dans l’adaptation de sa politique extérieure. La passivité, le légalisme ou l’extrême prudence – selon la perspective adoptée – dont fait preuve la politique extérieure allemande depuis 2015 en semble l’expression.

On peut dès lors s’interroger : l’Allemagne, ce « Gulliver enchaîné dans une crise déchaînée [9] », est-elle en mesure d’apporter une réponse aux différentes crises que traverse l’UE ? Souhaite-t-elle renforcer la cohésion, l’unité donc la souveraineté de l’UE ou préférera-t-elle une approche pragmatique visant à éviter les coûts et maîtriser les risques, en phase avec une vision mercantile des relations inter-étatiques dans un provincialisme global ? Est-elle préparée aux défis à venir, au jeu de la puissance et de la force ? Ou préfèrera-t-elle se contenter d’un statu quo, du « pas de vague » ménageant ses partenaires dans l’UE, Russie, Chine et Etats-Unis, au service de ses intérêts commerciaux et économiques ?
Daniel Vernet s’interrogeait déjà en décembre 1991 [10] : « le gouvernement allemand a le choix entre quatre orientations : la poursuite de la politique traditionnelle, qui tente de concilier l’intégration européenne et l’amitié avec les Etats-Unis : l’orientation vers l’Est ; un rôle dirigeant en Europe ; et enfin un rôle dirigeant dans le monde. »

Hans Stark et Françoise Nicolas, dans une réponse à l’article de D. Vernet, constataient que l’Allemagne de 1991, si elle était bien redevenue un Etat comme les autres – fermant ainsi la « question allemande », – elle n’était plus la puissance économique rhénane, modeste, sans être pour autant une puissance « classique » ou normale, esquissaient deux options qui se sont confirmées par la suite des trois décennies : « Agissant de concert avec ses partenaires, que ce soit avec les Etats-Unis […] ou dans le cadre de la coopération franco-allemande, l’Allemagne sait faire avancer les choses et peser de tout son poids, certes, mais toujours de concert avec ses interlocuteurs. A l’inverse, dès qu’elle se met à agir seule (comme en Yougoslavie) et en désaccord avec ses partenaires (comme dans la phase initiale de l’intervention occidentale dans la guerre du Golfe), l’Allemagne se voit vite isolée, puis submergée par la critique internationale, une donnée qui limitera incontestablement sa marge de manœuvre. »

Depuis plus de trois décennies, les concepts se sont multipliés pour (tenter) de désigner et d’analyser cette Allemagne post-réunification : à l’expression de « nain politique, géant économique » a succédé la puissance civile (Zivilmacht, Hans Maull), les réflexions autour du refus de la puissance dans les années 1990 [11], les variations autour de l’hégémonie, tour à tour Hegemonbienveillant, puissance malgré elle (Führungsmacht wider willen),Führungsmacht, Zentralmacht, Gestaltungsmacht… autant de variations qui sont bien souvent auto-référentielles – du point de vue de Berlin – et qui ne reflètent pas le regard des partenaires et des alliés.

Toutes ces expressions expriment au fond ce nouveau Sonderwegallemand ; non plus le Sonderweg historiquement connoté, celui de la voie spéciale que l’Allemagne impériale avait tenté de façonner entre libéralisme occidental et autoritarisme oriental, mais un cheminement particulier, tâtonnant, pragmatique, dans la recherche le plus souvent du consensus de ses partenaires européens (avec des exceptions, quand il s’agit de défendre ses intérêts vitaux, mercantiles notamment, ou ses totems intérieurs) vers un pratique de soft power sui generis, différent du modèle classique, canonique de Joseph Nye, différent de l’approche israélo-singapourienne, d’une techno-puissance insulaire, sans comparaison avec la vision chinoise dont le projet de nouvelles routes de la soie constitue le narratif planétaire.
Dans un contexte de crises cumulatives depuis 2015, la gestation commune par l’Allemagne (et la France) d’une vision et d’une volonté d’aller de l’avant pour les 26 pays de l’UE revêt une dimension existentielle. Entre 1989 et 2019, la différence de réactions et d’attitudes des couples chancelier fédéral – ministère des affaires étrangères est frappante. A la différence de 1989, et de la vision déterminée des dirigeants allemands de l’époque (le tandem Kohl-Genscher, qui avaient immédiatement perçu la chance historique qui s’offrait à la RFA, bien loin du courage dont le duo Schröder-Fischer avait fait preuve en engageant l’Allemagne au Kosovo, on peut s’interroger sur la capacité (ou le désir ?) des élites dirigeantes allemandes actuelles à proposer une stratégie, une feuille de route (ein Konzept dirait-on en allemand), à ses partenaires européens à la mesure des défis géopolitiques qui s’annoncent.

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