Le système mondial de prévention de la prolifération nucléaire et de promotion du désarmement s’effrite.

Foreign Affairs

Le système mondial de prévention de la prolifération nucléaire et de promotion du désarmement commence à s’effriter. Bien que le régime de non-prolifération ait résisté pendant plus d’un demi-siècle, de plus en plus de pays acquièrent des matières et des technologies nucléaires sensibles par le biais d’acquisitions illicites et d’échanges préférentiels. En mai 2021, par exemple, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) a signalé que l’Iran avait accumulé dix kilogrammes d’uranium hautement enrichi et avait sévèrement restreint l’accès à ses sites nucléaires. Et en octobre 2021, l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont annoncé un nouveau partenariat stratégique (AUKUS) qui fera de l’Australie le premier État non nucléaire à recevoir du carburant hautement enrichi pour les sous-marins à propulsion nucléaire. Il est peu probable que l’Australie détourne cet uranium pour fabriquer des bombes, mais cela crée un dangereux précédent.

Ces deux cas illustrent les défis croissants auxquels est confronté le système de non-prolifération. Historiquement, le cadre mis en place par le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) de 1970 reposait sur des limites de développement et une surveillance internationale de l’enrichissement de l’uranium et du retraitement du plutonium pour réussir. Mais la diffusion de ces matières et technologies nucléaires sensibles dégrade considérablement les deux processus. Il est de plus en plus difficile de faire la distinction entre les programmes nucléaires conçus à des fins pacifiques et ceux qui visent à produire des bombes. La boîte à outils de l’AIEA pour détecter les activités préoccupantes, les signaler et y faire face diplomatiquement risque d’être obsolète.

Pour restaurer le rôle du régime de non-prolifération en tant que rempart de la stabilité mondiale, les institutions internationales de non-prolifération et les États ont besoin de nouveaux moyens pour suivre et combattre le développement des armes nucléaires. Cela nécessite une approche innovante pour surveiller et limiter les activités dangereuses. Mais étant donné que de plus en plus de pays acquièrent ou produisent de l’uranium hautement enrichi, les contraintes matérielles ne suffisent pas à elles seules. Les moniteurs auront besoin de nouveaux outils pour suivre de manière crédible des indicateurs supplémentaires d’activité potentielle de bombes qui sont difficiles à faire passer pour de nature pacifique, comme la militarisation : le développement et la fabrication d’ogives nucléaires pour des missiles ou d’autres véhicules de livraison. La surveillance de ce type d’activité, en particulier, dépasse le cadre traditionnel des observateurs nucléaires, mais elle peut désormais offrir le meilleur,

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Compte tenu de l’augmentation mondiale de l’activité nucléaire, le monde devrait agir rapidement pour créer un tel système. Lorsque les puissances existantes sont moins en mesure d’empêcher l’enrichissement d’uranium – et même de remettre du matériel hautement enrichi à d’autres pays – cela incite les concurrents à doubler leurs programmes. Lorsque de nouveaux États développent des bombes, cela encourage davantage la prolifération. Surtout à une époque de concurrence géopolitique croissante , la communauté internationale a besoin de plus d’informations indicatives sur la propagation des armes nucléaires afin que la diplomatie puisse prévenir la prolifération déstabilisatrice et les courses aux armements.

PROTÉGER LE MONDE

Le TNP est la pierre angulaire de l’ordre de non-prolifération. Il exige que les États non nucléaires évitent d’acquérir des armes (article II), autorise tous les États à accéder à la technologie nucléaire à des fins pacifiques (article IV) et engage les signataires avec des armes nucléaires – la Chine, la France, la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis — pour éventuellement désarmer (article VI). En pratique, ce régime limite la possession et l’exploitation par l’État de la technologie utilisée pour produire les matières fissiles nécessaires aux armes nucléaires : l’uranium et le plutonium hautement enrichis. Et il habilite l’AIEA à contrôler rigoureusement les programmes de recherche et d’énergie nucléaires, à appliquer les garanties nucléaires et à détecter la production clandestine. Bien que ses pouvoirs d’application soient limités, le TNP a perduré grâce à la combinaison de la surveillance de l’AIEA,

Les États-Unis ont historiquement joué un rôle important dans la direction et le renforcement de ce régime, principalement avec l’Union soviétique et plus tard avec la Russie .. Pour faire respecter l’accord sur le TNP, Washington a coopéré avec de nombreux pays partenaires dans le cadre du programme Atomes pour la paix, partageant la technologie et les matériaux pour faire progresser l’énergie nucléaire et la recherche dans les États qui ont renoncé aux armes atomiques. Les agences américaines ont également mis en œuvre des programmes visant à limiter la diffusion de l’uranium enrichi et de la technologie de production nucléaire, à promouvoir la transparence des matières nucléaires civiles et à convertir les réacteurs de recherche du combustible hautement enrichi en combustible faiblement enrichi. Ce faisant, Washington a encore ralenti l’accumulation de technologies fissiles et sensibles. D’autres États nucléaires ont soutenu ou du moins ont adhéré à ces efforts, limitant fortement le flux de matériaux et de technologies clés.

Le système n’est pas parfait. Il existe des tensions inhérentes au marché du TNP, qui permet à certains États de détenir des armes tout en interdisant à d’autres de les acquérir. Le monde a connu des crises de prolifération périodiques qui ont révélé des failles béantes dans le régime, comme en 1991, lorsque des observateurs ont découvert que l’Irak avait un programme clandestin de production d’armes nucléaires. Parfois, le TNP n’a pas réussi à arrêter complètement le développement d’armes, comme cela s’est produit en Corée du Nord, qui s’est retirée du traité lorsque son programme a été exposé. Et trois États dotés d’armes nucléaires – l’Inde, vraisemblablement Israël et le Pakistan – n’ont jamais adhéré au TNP.

Mais remarquablement, ce paquet a généralement tenu bon pendant des décennies. La plupart des pays qui, à un moment donné, avaient des aspirations aux armes nucléaires les ont repoussés, comme la Corée du Sud, la Suède et la Suisse. L’Afrique du Sud a volontairement désarmé, démantelé les six bombes nucléaires qu’elle avait secrètement fabriquées et a rejoint le TNP en tant qu’État non nucléaire. Le monde a évité des appels rapprochés, dont un résultant de la disparition de l’Union soviétique, qui aurait pu facilement produire quatre États nucléaires au lieu d’un, et un autre en Iran, qui a été arrêté en cours de route en 2003. Au contraire, la norme contre la prolifération a renforcé avec le temps. Aujourd’hui, seuls six États dépourvus d’armes nucléaires ont la capacité indigène de produire des matières fissiles – l’Argentine, le Brésil, l’Allemagne, l’Iran, le Japon et les Pays-Bas – ce qui témoigne de l’efficacité du régime.

POURRITURE DANGEREUSE

Certains des problèmes récents du système de non-prolifération découlent du blocage des progrès vers le désarmement nucléaire par les États dotés d’armes nucléaires. Après que la Russie et les États-Unis ont considérablement réduit leurs arsenaux nucléaires de la guerre froide en retirant des systèmes obsolètes, les réductions d’armements se sont arrêtées dans les deux pays au cours de la dernière décennie. Aujourd’hui, ils modernisent leurs arsenaux, tout comme la Chine, l’Inde, le Pakistan et le Royaume-Uni. Cela a incité de nombreux États non nucléaires à faire avancer un traité des Nations Unies sur l’interdiction des armes nucléaires théoriquement complémentaire mais pratiquement concurrent. (Le traité appelle à une interdiction catégorique de la possession d’armes nucléaires par les signataires, et il a été rejeté par tous les États dotés d’armes nucléaires et leurs alliés.) D’autres problèmes proviennent du comportement des États nucléaires en dehors du système, plus problématique la Corée du Nord. Mais le problème le plus inquiétant est que la barrière entre l’activité nucléaire pacifique et le développement d’armes s’effrite.

La majeure partie de l’érosion dommageable a été causée par les États dotés d’armes eux-mêmes, par le biais d’arrangements ad hoc pour faire avancer d’autres intérêts stratégiques. Notamment, l’accord nucléaire américano-indien de 2005, approuvé en 2008 par le Groupe des fournisseurs nucléaires – l’une des principales institutions qui réglemente les ventes nucléaires – a permis aux États-Unis et à d’autres d’échanger des technologies avec l’Inde parallèlement à des exclusions qui ont permis une activité nucléaire indienne non protégée. pour le développement d’armes. Ensuite, la Conférence d’examen du TNP de 2010 a affirmé que les États qui recherchent l’énergie nucléaire avaient le droit inconditionnel d’accéder pleinement à la technologie nucléaire, quelle que soit la nécessité.La barrière entre l’activité nucléaire pacifique et la mise au point d’armes s’amenuise.

L’accord sur le nucléaire iranien de 2015, le Plan d’action global conjoint, a plafonné le programme d’enrichissement d’uranium de l’Iran, mais est revenu sur une entente antérieure (dans le Plan d’action conjoint préliminaire de 2013) selon laquelle les activités d’enrichissement de l’Iran seraient limitées à ce dont Téhéran avait besoin pour son programme pacifique. Les États-Unis et l’Iran ont depuis sapé l’accord, laissant l’Iran, selon le directeur général de l’AIEA, Rafael Grossi, enrichir l’uranium à des concentrations que « seuls les pays fabriquant des bombes atteignent ».

Il existe d’autres exclusions importantes dans le système. En 2010 la Chine a violé les règles des fournisseurs en acceptant de construire des réacteurs nucléaires supplémentaires au Pakistan, et en 2010 et 2017, la Russie a signé des accords nucléaires avec la Turquie et l’Égypte, respectivement, sans exiger (pour autant que l’on sache publiquement) qu’Ankara ou Le Caire renoncent développer des matières fissiles. Les efforts de Washington pour promouvoir un «étalon-or» pour le commerce nucléaire, dans lequel les destinataires renoncent à la capacité de produire du plutonium et de l’uranium enrichis, ont échoué après son introduction, en 2009, en raison de l’opposition de la plupart des clients potentiels, dont l’Arabie saoudite et les États-Unis. le désir du gouvernement de revitaliser l’industrie nucléaire nationale grâce à l’exportation de centrales électriques.

Collectivement, cette dégradation des règles du TNP a permis aux États non nucléaires d’obtenir plus facilement des matières fissiles, brouillant la distinction principale entre les programmes nucléaires pacifiques et militaires. Les pays qui aspirent à l’armement peuvent désormais plus facilement dissimuler leurs ambitions et leurs progrès à la vue de tous.

NORMES ET SIGNALISATIONS

Pour arrêter la prolifération et rétablir une voie pour faire reculer les armes nucléaires, les États et les institutions de non-prolifération devront prendre plusieurs mesures. Ils peuvent commencer par promouvoir de meilleures normes autour de l’acquisition d’uranium enrichi. Les pays responsables devraient s’engager unilatéralement à éviter d’acquérir ou d’enrichir des matières nucléaires non nécessaires à des fins pacifiques. Les États qui insistent pour exercer leur « droit inaliénable » de posséder des matières et des technologies nucléaires sensibles à des fins pacifiques devraient affirmer leur bonne foi en prenant des mesures supplémentaires de transparence et de vérification, telles que la mise en œuvre du Protocole additionnel de l’AIEA, qui oblige les États à fournir à l’agence un meilleur accès et des informations sur leurs activités nucléaires.

Pour faire appliquer ces pratiques, la communauté internationale pourrait utiliser des incitations positives et négatives, y compris des récompenses et des sanctions commerciales, pour inciter à la conformité. Au fil du temps, les États pourraient codifier un tel comportement dans les accords de coopération bilatéraux et dans les résultats des réunions multilatérales, telles que les communiqués du G-20, les déclarations de la Conférence d’examen du TNP ou les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU.

Bien qu’il puisse sembler aller à l’encontre des objectifs de la non-prolifération nucléaire dans son ensemble, le nouvel accord AUKUS offre une opportunité de renforcer le système de non-prolifération. L’Australie est un État qui s’intéressait par le passé aux armes nucléaires, mais qui est devenu au fil des ans un champion de la non-prolifération avec un bilan sans tache. Il serait donc tout à fait dans le caractère et l’intérêt de l’Australie d’assumer des contraintes formelles sans précédent et des mesures de transparence sur ses poursuites nucléaires indigènes à l’intérieur et à l’extérieur de l’accord sur les sous-marins en échange des nouvelles garanties de sécurité que l’accord fournit. Ces contraintes rassureraient non seulement les autres États sur les intentions nucléaires exclusivement pacifiques de l’Australie, mais établiraient également une approche que d’autres pourraient imiter s’ils poursuivaient des sous-marins à propulsion nucléaire. Les institutions de non-prolifération doivent accroître leur suivi du développement des missiles.

Les normes, cependant, ne vont pas plus loin. Certains pays voudront échapper à des normes renforcées, et les agences nationales de renseignement et les institutions internationales – principalement l’AIEA mais aussi les régimes de fournisseurs nucléaires (tels que le Groupe des fournisseurs nucléaires) – ont besoin de meilleurs moyens d’évaluer l’objectif des programmes nucléaires, surtout maintenant que la possession de matières fissiles n’est plus un indicateur suffisant ou opportun de l’intention d’armement. Heureusement, il existe des mesures alternatives prometteuses. Pour les pays qui acquièrent des matières fissiles, le principal obstacle technique restant à l’acquisition d’armes nucléaires est la création d’une ogive exploitable. Cela signifie que les institutions de non-prolifération doivent accroître leur suivi de la militarisation et du développement des vecteurs.

Il existe des précédents sur la façon dont ils peuvent le faire. En 2006, par exemple, le Conseil de sécurité a autorisé un effort global de l’AIEA pour déterminer la nature du programme nucléaire de l’Iran. Dans le cadre de son travail, l’agence a étudié en profondeur l’ensemble du programme de Téhéran pour concevoir, développer, construire et tester les mécanismes qui conditionnent les matières fissiles dans une ogive. À l’avenir, des efforts similaires pourraient naturellement être intégrés à l’approche au niveau de l’État de l’AIEA : une méthodologie d’évaluation de l’activité nucléaire et liée au nucléaire dans un pays spécifique à l’aide d’un large éventail d’informations. Des efforts de renseignement nationaux indépendants compléteraient et éclaireraient les activités de l’AIEA, et tous deux pourraient faire progresser des outils spéciaux d’exploration et d’analyse de données pour aider à renforcer le suivi et l’analyse, même lorsque la surveillance sur le terrain est limitée.

Les ogives ne sont pas le seul élément dont les États ont besoin pour transformer les matières fissiles en armes nucléaires livrables. Ils doivent également construire ou acquérir des missiles avancés, et les institutions transnationales peuvent se concentrer sur l’identification des États qui semblent rechercher des missiles à capacité nucléaire, en se concentrant en particulier sur les caractéristiques qui les distinguent des autres types de lanceurs, y compris ceux des satellites. Un système de détection efficace s’avérerait immédiatement précieux, étant donné que plusieurs États, allant de l’Arabie saoudite à la Corée du Sud, fabriquent ou acquièrent les moyens de produire des missiles balistiques et de croisière capables de transporter des bombes nucléaires. Beaucoup de ces mêmes États ont également flirté avec le développement d’armes nucléaires.

Il existe des indicateurs supplémentaires que les observateurs de la non-prolifération peuvent utiliser pour distinguer les programmes nucléaires pacifiques des programmes militaires. Un arsenal nucléaire fonctionnel nécessite une configuration au-delà des ogives et des missiles, y compris un système élaboré de commandement et de contrôle ; sélection rigoureuse du personnel; les procédures de sûreté nucléaire et les capacités d’intervention d’urgence ; mesures de sécurité exceptionnelles; doctrines d’emploi et d’utilisation; personnel entraîné; et des installations dédiées pouvant stocker, entretenir et lancer des armes. Toutes ces activités laissent des traces, et alors que les observateurs internationaux évaluent les programmes nucléaires, ils devraient chercher à déterminer si les gouvernements font également progresser plusieurs de ces capacités.

RENFORCEMENT POSITIF

Faire fonctionner ce système de non-prolifération amélioré ne sera pas facile. L’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis devront d’abord adopter de nouvelles mesures spécifiques de surveillance nucléaire qui vont au-delà de l’AUKUS. Ils devront ensuite s’assurer de la coopération de la Chine , de la Russie et d’autres pays dotés d’armes nucléaires pour s’assurer qu’ils adoptent tous les mêmes pratiques rigoureuses et soutenir les efforts internationaux visant à les institutionnaliser. Et il sera difficile d’amener les États non nucléaires à accepter de nouvelles attentes en matière de transparence, et encore moins à habiliter n’importe quel organisme international à collecter régulièrement plus d’informations sur les programmes avec des objectifs d’armement possibles.

Mais cela ne le rend pas impossible. Les États pourraient trouver plus de surveillance acceptable si elle est intégrée à l’approche au niveau de l’État de l’AIEA et utilisée pour éclairer le travail de routine de l’agence concernant les garanties, avec des enquêtes supplémentaires uniquement au cas par cas. Ces mesures pourraient toutes éventuellement être consacrées par le Conseil d’administration de l’AIEA, la Conférence annuelle d’examen du TNP, le G-20 et les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU. Pour obtenir l’adhésion d’États non nucléaires susceptibles d’être soumis à de nouveaux niveaux de contrôle, les principales puissances nucléaires pourraient garantir qu’elles ne feront pression pour aucun nouvel instrument ou institution juridique internationale ; le régime révisé passerait entièrement par les cadres existants. Ils devront également préciser que les États non dotés d’armes ne feront l’objet d’aucune nouvelle attente tant qu’ils n’augmenteront pas l’enrichissement d’uranium.

Enfin, les principales puissances nucléaires pourraient fournir de nouvelles incitations à adhérer au cadre renforcé en élargissant les politiques d’exportation et les programmes d’assistance aux États recherchant la technologie nucléaire à des fins pacifiques. La libéralisation des exportations de matières nucléaires peut sembler aller à l’encontre des objectifs de la non-prolifération, mais elle pourrait constituer une puissante incitation au respect de la non-prolifération et également renforcer la réponse internationale à la crise climatique . L’énergie nucléaire a été identifiée comme un élément important dans la transition vers les énergies renouvelables, mais elle présente des obstacles financiers et technologiques difficiles pour de nombreux pays.

Avant que le régime nucléaire ne s’effiloche davantage, les États doivent faire un effort urgent pour revigorer le marché du TNP. Ce travail est essentiel à la fois pour arrêter et faire reculer la prolifération future et pour un éventuel désarmement, en d’autres termes, pour un monde dans lequel la technologie nucléaire ne contribue pas à l’instabilité géopolitique.

  • TOBY DALTON est chercheur principal et codirecteur du programme de politique nucléaire au Carnegie Endowment for International Peace.
  • ARIEL (ELI) LEVITE est chercheur principal au sein du programme de politique nucléaire et de l’initiative de cyberpolitique du Carnegie Endowment for International Peace.

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