24 JUILLET 2023, 10 H 42

Imaginez ceci : un sommet mondial de tous les gouvernements et responsables publics et privés qui ont été sanctionnés par les États-Unis. 

La photo de famille mettrait en vedette un groupe diversifié de dirigeants d’Afrique, d’Asie, d’Amérique latine et du Moyen-Orient – et ne ressemblerait pas au G-7 ou à tout autre rassemblement semi-régulier du calendrier mondial. Au centre se trouverait la Chine, se présentant fièrement comme un allié moral et diplomatique – sans parler commercial et financier – du club des gouvernements qui ont été nommés et humiliés par les États-Unis.

Au cours des deux dernières décennies, les sanctions sont devenues l’outil de politique étrangère incontournable des gouvernements occidentaux, les États-Unis en tête.

 Les récents paquets de sanctions économiques et personnelles appliqués à la Russie pour son invasion de l’Ukraine ainsi qu’aux entreprises chinoises pour des raisons de sécurité nationale signifient que les deux puissances ont rejoint un club grandissant de mauvais garçons désignés par les États-Unis tels que le Myanmar, Cuba, l’Iran, la Corée du Nord, Syrie et Venezuela.

Selon une base de données gérée par l’Université de Columbia , un total de six pays – Cuba , l’Iran, la Corée du Nord, la Russie, la Syrie et le Venezuela – étaient sous le coup de sanctions américaines globales, ce qui signifie que la plupart des transactions commerciales et financières avec des entités et des individus dans ces pays sont interdite par la loi américaine. 

Dix-sept autres pays, dont l’Afghanistan, la Biélorussie, la République démocratique du Congo, l’Éthiopie, l’Irak, le Liban, la Libye, le Mali, le Nicaragua, le Soudan et le Yémen, font l’objet de sanctions ciblées, ce qui indique que les relations financières et commerciales avec des entreprises spécifiques, les particuliers et, souvent, le gouvernement sont interdits par la loi américaine.

Selon une base de données de l’Université de Princeton , sept autres pays, dont la Chine, l’Érythrée, Haïti et le Sri Lanka, étaient soumis à des contrôles d’exportation spécifiques. 

Cette liste déjà longue n’inclut même pas les sanctions ciblées imposées aux particuliers et aux entreprises dans des pays comme El Salvador, le Guatemala ou le Paraguay, ni les sanctions imposées à des territoires comme Hong Kong, les Balkans ou les régions ukrainiennes de Crimée, de Donetsk ou de Louhansk.

En 2021, selon le rapport du Département du Trésor américain , les États-Unis avaient imposé des sanctions à plus de 9 000 individus, entreprises et secteurs des économies des pays ciblés. 

En 2021, première année au pouvoir du président américain Joe Biden, son administration a ajouté 765 nouvelles désignations de sanctions dans le monde, dont 173 liées aux droits de l’homme. 

Au total, les pays soumis à une forme ou une autre de sanctions américaines représentent collectivement un peu plus d’un cinquième du PIB mondial . La Chine représente 80 % de ce groupe.

Aujourd’hui, une coalition croissante de gouvernements autocratiques cherche à réécrire les règles du système financier mondial, en grande partie en réponse à l’omniprésence des sanctions américaines. Il est temps de reconsidérer comment ces mesures punitives érodent l’ordre occidental qu’elles étaient censées préserver.

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Le poids disproportionné de Pékin dans la liste des pays sanctionnés par les États-Unis est un problème parce que le Parti communiste chinois s’est façonné un allié économique, diplomatique et moral du Sud global.

Daniel W. Drezner, contributeur régulier à la politique étrangère , et Agathe Demarais , politologue et économiste, ont récemment publié des arguments détaillés sur la façon dont les gouvernements sanctionnés par les États-Unis ont exploité les lacunes du régime de sanctions américain pour réduire la douleur prévue par ces mesures et ont construit des moyens pour remplacer leur dépendance au dollar et au système financier occidental.

Contrairement à beaucoup de ces nations sanctionnées, la Chine a le poids économique, l’influence diplomatique croissante, la stabilité monétaire et la liquidité – du moins pour l’instant – pour pousser à l’adoption internationale croissante du renminbi et des systèmes financiers chinois, tels que son interbancaire transfrontalier  . Système de paiement .

La Chine fournit également un marché important et lucratif pour le commerce des exportations des pays sanctionnés, tels que le pétrole et le gaz vénézuélien , russe ou iranien . Bien que de nombreux marchés commerciaux réacheminés soient coûteux et inefficaces, ils fournissent suffisamment de rente pour soutenir les gouvernements ciblés.

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Ces arrangements financiers parallèles dirigés par la Chine entraînent des risques systémiques importants pour les États-Unis et leurs alliés.

L’un est le nombre croissant de pays non sanctionnés dans les pays du Sud qui rejoignent une économie mondiale parallèle anti-sanctions. De retour de son voyage d’avril à Pékin, le président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva a réitéré son soutien à une monnaie d’échange entre les pays BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud). En soulevant l’initiative, Lula a fait part de ses inquiétudes concernant une économie mondiale dominée par le dollar, où les États-Unis tirent parti de la domination du dollar pour leur politique étrangère punitive.

Au sein du club des BRICS, qu’une demi-douzaine d’autres économies émergentes font la queue pour rejoindre – seuls deux pays font l’objet d’une forme ou d’une autre de sanctions : la Chine et la Russie. Les trois autres, en particulier l’Inde, sont des pays avec lesquels les États-Unis entretiennent des partenariats croissants et il est donc peu probable qu’ils fassent l’objet de sanctions américaines de si tôt. En d’autres termes : même les partenaires américains couvrent leurs paris contre les politiques de sanctions extraterritoriales de Washington.

La promesse de Lula représente un désir authentique et croissant parmi de nombreux membres du Sud global de se libérer de la domination du dollar et du système financier américain, même si certaines de ces raisons découlent d’une solidarité mal placée. Il est temps que Washington reconnaisse que son amour des sanctions peut saper sa propre puissance économique et diplomatique dans le monde.

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Au-delà des efforts encore naissants – mais susceptibles de perdurer – pour remplacer le dollar, il existe une menace plus immédiate pour l’influence occidentale : les sanctions secondaires sur l’achat de dette en difficulté.

Lorsque les pays font défaut sur leurs prêts – ou semblent être sur le point de faire défaut – les grands prêteurs institutionnels chercheront à décharger cette dette sur les marchés secondaires de la dette à d’autres investisseurs pour une fraction du prix. Lorsque ces pays sont sous sanctions américaines, les investisseurs occidentaux hésitent à acheter leurs obligations en difficulté – et des acteurs plus louches, souvent antagonistes des États-Unis, ont tendance à intervenir.

Le Venezuela en est un bon exemple. En 2017, Caracas a fait défaut sur 60 milliards de dollars de dette extérieure après avoir manqué 200 millions de dollars  de paiements aux créanciers. Depuis lors, à mesure que les intérêts ont augmenté, la dette du Venezuela a augmenté. Des années de débauche budgétaire qui ont brisé l’indépendance de la banque centrale du pays riche en pétrole et de PDVSA, sa société énergétique phare, ont mis le gouvernement en faillite, privant la société énergétique d’investissements et entraînant une chute libre économique. De 2014 à 2021, l’économie vénézuélienne s’est contractée des trois quarts ; l’inflation a grimpé en flèche à un moment donné pour atteindre un taux annualisé estimé à plus de 1 million de pour cent .

Trois mois avant le défaut de paiement, l’administration de Donald Trump a imposé une nouvelle série de sanctions au Venezuela qui a empêché le régime à court d’argent du président Nicolás Maduro de retourner sur les marchés de capitaux américains pour lever de nouveaux fonds afin de rembourser sa dette. Bien que cela fasse partie de la stratégie de «pression maximale» sans gouvernail de la Maison Blanche pour chasser Maduro du pouvoir, cette décision avait une logique particulière: permettre aux investisseurs américains de permettre au Venezuela de refinancer une dette peu performante était un mauvais pari.

Ce qui s’est passé depuis devrait faire réfléchir les partisans des sanctions et les décideurs américains. Alors que le défaut de paiement du Venezuela et la crise économique se prolongeaient, de nombreux détenteurs institutionnels américains d’origine d’obligations vénézuéliennes – y compris des fonds de pension et des fiducies – ont décidé de se décharger de la dette risquée à des prix bas et faussés. Mais sous la menace de sanctions et d’amendes américaines – tant pour les investisseurs américains que non américains, car les sanctions secondaires américaines sont extraterritoriales – les investisseurs institutionnels et individuels basés en Occident se sont vu interdire ou n’ont pas osé prendre le risque d’acheter la dette du Venezuela.

En conséquence, une part croissante de cette dette en défaut a migré vers des détenteurs fictifs via les Émirats arabes unis, la Turquie et d’autres. Il est difficile d’identifier qui sont les acheteurs, mais plusieurs analystes du marché et investisseurs soupçonnent que ces nouveaux créanciers sont des façades pour les acheteurs de Chine, d’Iran, de Russie et d’autres adversaires américains. 

Selon une source de Mangart Capital – un fonds spéculatif en Suisse – 75 % de la dette initiale du Venezuela de 2017 était détenue par des intérêts américains ; aujourd’hui, on estime que ce montant est tombé à environ 35 à 40 %. Une grande partie est passée à de mystérieux investisseurs dans des juridictions inconnues.

Cette tendance donnera aux économies fondamentalement non fondées sur le marché une place croissante à la table lorsque viendra le moment de renégocier les conditions de la sortie de la dette du Venezuela et de ramener le gouvernement et PDVSA sur les marchés financiers. 

Les nouveaux détenteurs d’obligations du pays pourraient empêcher l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement démocratique pro-occidental et exclure Caracas des échanges de capitaux mondiaux. En d’autres termes : les sanctions américaines donnent aux mauvais acteurs un intérêt dans l’avenir du Venezuela…

Mais il y a plus : de nombreuses obligations de Caracas ont été titrisées avec des actifs dans les riches réserves de pétrole et de gaz du pays. En achetant ces fonds, de nouveaux investisseurs détiennent un intérêt non seulement dans la faillite et la reprise du Venezuela, mais aussi dans ses actifs énergétiques – et, par conséquent, dans la sécurité énergétique mondiale. 

Il existe des exemples récents d’investisseurs saisissant ou saisissant des actifs de la nation débitrice pour poursuivre ou extorquer le paiement d’une dette en défaut, comme après le défaut de paiement de l’Argentine en 2001, lorsque le fonds spéculatif américain Elliott Capital a saisi un navire de la marine argentine .au Ghana avec plus de 250 membres d’équipage à bord. C’est déjà assez grave quand un résistant agressif basé aux États-Unis est prêt à saccager les relations avec un voisin au nom du profit ; cela devient une menace géopolitique lorsqu’une entreprise ou un gouvernement opposé aux intérêts américains et occidentaux pourrait prendre le contrôle des approvisionnements et des infrastructures énergétiques, comme cela pourrait être le cas au Venezuela.

Le gouvernement Maduro a également profité de l’importante sortie d’obligations à des prix avantageux pour organiser des échanges de dettes contre des actifs. Dans le cadre de ce programme, les obligations vendues par des investisseurs institutionnels américains réglementés sont achetées par des entités non réglementées de provenance inconnue en dehors des États-Unis, puis échangées à des prix gonflés avec Caracas ou PDVSA contre des actifs. 

Le commutateur n’annule pas la dette mais promet simplement le paiement aux détenteurs via des biens, des services ou la clôture des créances en attente. Adossées à des actifs, ces obligations peuvent être revendues sur le marché contre de l’argent, ce qui leur permet d’être achetées par des entités non réglementées par les États-Unis avec la promesse d’actifs lucratifs dans l’industrie énergétique du Venezuela, leur donnant le contrôle sur les approvisionnements énergétiques mondiaux critiques.

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Malheureusement, il est peu probable que les décideurs américains reconsidèrent sérieusement leur histoire d’amour avec les sanctions de si tôt. 

Leur application est facile, bon marché et moins dangereuse que la menace d’une action militaire. Les sanctions sont devenues l’outil polyvalent de l’art de gouverner, destiné à exprimer l’opposition à tout, des invasions militaires aux violations des droits de l’homme en passant par la prolifération nucléaire et la corruption, qu’elles aident ou sapent les intérêts américains à long terme. Ils sont un moyen de signalisation de la vertu qui permet aux politiciens de montrer qu’ils font quelque chose face à un problème donné.

Mais des processus objectifs et des garde-fous doivent être mis en place pour s’assurer que les sanctions sont envisagées de manière rationnelle et qu’elles ne portent pas atteinte aux intérêts nationaux et internationaux. Celles-ci devraient inclure un processus non partisan pour examiner et comparer l’efficacité des sanctions par rapport à leurs objectifs déclarés.

Les décideurs américains doivent être clairs et honnêtes sur les objectifs visés. Tout processus d’examen honnête doit également être disposé à examiner si et comment les sanctions peuvent avoir renforcé le poids politique et économique des gouvernements et de leurs alliés économiques dans les pays sanctionnés et les acteurs illicites à court et à long terme. Comme nous l’avons vu à Cuba, en Iran, en Corée du Nord et au Venezuela, les sanctions ne produisent pas le résultat rapide escompté d’un changement de régime mais, au fil du temps, renforcent plutôt les alliances entre les régimes ciblés.

Une grande partie de cela nécessitera une volonté sobre de la part des décideurs politiques des deux parties de tenir compte d’un fait fondamental : parfois, les sanctions ne fonctionnent pas. Et dans de nombreux cas, ils sapent activement les intérêts américains.

Christopher Sabatini est chercheur principal pour l’Amérique latine à Chatham House. Il est également professeur principal de pratique et chercheur invité principal à la School of Public Policy de la London School of Economics. Twitter :  @ChrisSabatini