Par Michael Bennon et Francis Fukuyama

Septembre/octobre 2023

Publié le22 août 2023

Cette année marque le dixième anniversaire de l’initiative « la Ceinture et la Route » du président chinois Xi Jinping, le projet de développement d’infrastructures le plus vaste et le plus ambitieux de l’histoire de l’humanité. 

La Chine a prêté plus de 1 000 milliards de dollars à plus de 100 pays dans le cadre de ce programme, éclipsant les dépenses occidentales dans le monde en développement et attisant les inquiétudes quant à l’expansion du pouvoir et de l’influence de Pékin. 

De nombreux analystes ont qualifié les prêts chinois via la BRI de « diplomatie du piège de la dette » conçue pour donner à la Chine un effet de levier sur d’autres pays et même s’emparer de leurs infrastructures et de leurs ressources. 

Après que le Sri Lanka ait pris du retard dans les paiements de son projet portuaire en difficulté d’Hambantota en 2017, la Chine a obtenu un bail de 99 ans sur la propriété dans le cadre d’un accord de renégociation de la dette.

Mais au cours des dernières années, une image différente de la BRI a émergé. 

De nombreux projets d’infrastructures financés par la Chine n’ont pas réussi à générer les retours attendus par les analystes. Et parce que les gouvernements qui ont négocié ces projets ont souvent accepté de garantir les prêts, ils se sont retrouvés accablés par un énorme surendettement, incapables d’obtenir un financement pour de futurs projets ou même d’assurer le service de la dette qu’ils avaient déjà accumulée. 

Cela est vrai non seulement au Sri Lanka, mais aussi en Argentine, au Kenya, en Malaisie, au Monténégro, au Pakistan, en Tanzanie et bien d’autres. 

Le problème pour l’Occident était moins l’ acquisition par la Chine de ports et d’autres propriétés stratégiques dans les pays en développement que le fait que ces pays deviendraient dangereusement endettés – contraints de se tourner vers le Fonds monétaire international (FMI).FMI ) et d’autres institutions financières internationales soutenues par l’Occident pour les aider à rembourser leurs prêts chinois.

Dans de nombreuses régions du monde en développement, la Chine est désormais considérée comme un créancier rapace et inflexible, pas si différent des sociétés multinationales et des prêteurs occidentaux qui cherchaient à recouvrer leurs créances douteuses au cours des décennies passées. En d’autres termes, loin d’innover en tant que prêteur prédateur, la Chine semble suivre une voie bien connue des investisseurs occidentaux. 

Ce faisant, cependant, Pékin risque de s’aliéner les pays mêmes qu’il s’est efforcé de courtiser avec la BRI et de dilapider son influence économique dans le monde en développement. Cela risque également d’exacerber une crise de la dette déjà douloureuse dans les marchés émergents, qui pourrait conduire à une « décennie perdue » comme celle que de nombreux pays d’Amérique latine ont connue dans les années 1980.

Pour éviter ce résultat désastreux – et pour éviter de dépenser l’argent des contribuables occidentaux pour rembourser les mauvaises dettes chinoises – les États-Unis et d’autres pays devraient promouvoir des réformes de grande envergure qui rendraient plus difficile l’exploitation du FMI et d’autres institutions financières internationales. en imposant des critères plus stricts aux pays cherchant à être renfloués et en exigeant plus de transparence dans les prêts de tous leurs membres, y compris la Chine.

Dans les années 1970, Raymond Vernon, économiste à Harvard, observait que les investisseurs occidentaux avaient le dessus lors des négociations dans les pays en développement, car ils disposaient du capital et du savoir-faire nécessaires pour construire des usines, des routes, des puits de pétrole et des centrales électriques que les pays les plus pauvres cherchaient désespérément à construire. nécessaire. En conséquence, ils ont pu conclure des accords très favorables pour eux-mêmes, transférant une grande partie des risques aux pays en développement. Cependant, une fois les projets terminés, le rapport de force a changé. Les nouveaux actifs ne pouvaient pas être retirés, de sorte que les pays en développement disposaient de plus de poids pour renégocier le remboursement de la dette ou les conditions de propriété. Dans certains cas, des négociations controversées ont conduit à des nationalisations ou à des défauts souverains.

Des scénarios similaires se sont produits dans plusieurs pays de la BRI . Les grands projets financés par la Chine ont généré des rendements décevants ou n’ont pas réussi à stimuler le type de croissance économique généralisée que les décideurs politiques avaient anticipé. Certains projets se sont heurtés à l’opposition des communautés autochtones dont les terres et les moyens de subsistance ont été menacés. D’autres ont endommagé l’environnement ou connu des revers en raison de la mauvaise qualité de la construction chinoise. Ces problèmes s’ajoutent à des différends de longue date sur la préférence de la Chine à utiliser ses propres travailleurs et sous-traitants pour construire des infrastructures, devançant ainsi ses homologues locaux.

Mais le plus gros problème est de loin la dette. 

En Argentine, en Éthiopie, au Monténégro, au Pakistan, au Sri Lanka, en Zambie et ailleurs, des projets chinois coûteux ont poussé les ratios dette/ PIB à des niveaux insoutenables et provoqué des crises de balance des paiements. Dans certains cas, les gouvernements avaient accepté de couvrir tout déficit de revenus, en offrant des garanties souveraines qui obligeaient les contribuables à payer la facture des projets qui échouaient. Ces soi-disant passifs conditionnels étaient souvent cachés aux citoyens et aux autres créanciers, masquant ainsi les véritables niveaux de dette dont les gouvernements étaient responsables. Au Monténégro, au Sri Lanka et en Zambie, la Chine a conclu de tels accords avec des gouvernements corrompus ou à tendance autoritaire qui ont ensuite légué la dette à des gouvernements moins corrompus et plus démocratiques, leur confiant la responsabilité de sortir des crises.

Les passifs éventuels sur la dette envers les entreprises publiques ne sont pas propres à la BRI et peuvent également nuire aux projets financés par le secteur privé. Ce qui différencie les crises de la dette de la BRI, c’est que ces passifs conditionnels sont dus aux banques politiques chinoises plutôt qu’aux entreprises privées, et que la Chine mène ses renégociations de dette de manière bilatérale. Pékin négocie également clairement avec acharnement, car les pays de la BRI optent de plus en plus pour les plans de sauvetage du FMI, même s’ils sont souvent assortis de conditions difficiles, plutôt que d’essayer de négocier de nouveaux allègements de la part de Pékin. Parmi les pays pour lesquels le FMI est intervenu ces dernières années figurent le Sri Lanka (1,5 milliard de dollars en 2016), l’Argentine (57 milliards de dollars en 2018), l’Éthiopie (2,9 milliards de dollars en 2019), le Pakistan (6 milliards de dollars en 2019), l’Équateur (6,5 milliards de dollars). milliards de dollars en 2020), le Kenya (2,3 milliards de dollars en 2021),

Certains de ces pays ont repris le service de leurs dettes liées à la BRI peu après la mise en place des nouvelles facilités de crédit du FMI . 

Début 2021, par exemple, le Kenya a cherché à négocier un retard dans le paiement des intérêts pour un projet ferroviaire en difficulté, financé par la Chine, reliant Nairobi au port kenyan de Mombasa, dans l’océan Indien. Cependant, après que le FMI a approuvé une facilité de crédit de 2,3 milliards de dollars en avril, Pékin a commencé à retenir les paiements aux entrepreneurs d’autres projets financés par la Chine au Kenya. En conséquence, les sous-traitants et fournisseurs kenyans ont cessé de recevoir des paiements. Plus tard cette année-là, le Kenya a annoncé qu’il ne demanderait plus de prolongation de l’allégement de la dette à la Chine et a effectué un paiement de 761 millions de dollars au titre du service de la dette pour le projet ferroviaire.

Les enjeux pour le Kenya et le reste du monde en développement sont énormes. 

Cette vague de crises de la dette pourrait être bien pire que les précédentes, infligeant des dommages économiques durables à des économies déjà vulnérables et enlisant leurs gouvernements dans des négociations longues et coûteuses. Le problème va au-delà du simple fait que chaque dollar dépensé pour rembourser la dette insoutenable de la BRI est un dollar qui n’est pas disponible pour le développement économique, les dépenses sociales ou la lutte contre le changement climatique. Le créancier récalcitrant dans les crises actuelles de la dette des marchés émergents n’est pas un fonds spéculatif ou un autre créancier privé, mais plutôt le plus grand prêteur bilatéral au monde et, dans de nombreux cas, le plus grand partenaire commercial du pays débiteur. Alors que les créanciers privés deviennent de plus en plus conscients des risques liés aux prêts à la BRIDans ces pays, ces pays se retrouveront pris entre des créanciers querelleurs et incapables d’accéder aux capitaux dont ils ont besoin pour maintenir leur économie à flot.

Pékin avait de multiples objectifs pour la BRI . 

Avant tout, il cherchait à aider les entreprises chinoises – principalement des entreprises publiques, mais aussi quelques entreprises privées – à gagner de l’argent à l’étranger, à maintenir à flot l’immense secteur chinois de la construction et à préserver les emplois de millions de travailleurs chinois. Pékin avait également sans aucun doute des objectifs de politique étrangère et de sécurité, notamment celui d’acquérir une influence politique et, dans certains cas, de garantir l’accès à des installations stratégiques. Le grand nombre de projets marginaux entrepris par Pékin laisse entrevoir ces motivations : sinon, pourquoi financer des projets dans des pays présentant d’énormes risques politiques, comme la République démocratique du Congo ou le Venezuela ?

Mais les accusations de diplomatie du piège de la dette sont exagérées. Plutôt que d’endetter délibérément les emprunteurs afin d’obtenir des concessions géopolitiques, les prêteurs chinois ont probablement fait preuve d’une mauvaise diligence . Les prêts de la BRI sont accordés par les banques publiques chinoises, par l’intermédiaire d’entreprises publiques chinoises, aux entreprises publiques des pays emprunteurs. Les contrats sont négociés directement, plutôt que ouverts au public pour les appels d’offres, de sorte qu’il leur manque l’un des avantages du financement privé et de la passation des marchés publics : un mécanisme de marché transparent pour garantir la viabilité financière des projets.

Les résultats parlent d’eux-mêmes. En 2009, le gouvernement du Monténégro a lancé un appel d’offres pour un contrat visant à construire une autoroute reliant son port de Bar sur l’Adriatique à la Serbie. Deux entrepreneurs privés ont participé à deux processus de passation de marchés, mais aucun n’a été en mesure de réunir le financement nécessaire. En conséquence, le Monténégro s’est tourné vers la Banque chinoise d’import-export, qui ne partageait pas les inquiétudes du marché, et l’autoroute est désormais une cause majeure des difficultés financières du Monténégro. Selon une estimation du FMI de 2019 , le ratio dette/ PIB du pays n’aurait été que de 59 % si le projet n’avait pas été poursuivi. Au lieu de cela, il était prévu que ce ratio atteigne 89 pour cent cette année-là.

Tous les projets de la BRI n’ont pas été sous-performants. 

Le projet portuaire grec du Pirée, qui a permis d’agrandir le plus grand port du pays, a produit les résultats gagnant-gagnant promis par Pékin, tout comme d’autres initiatives de la BRI . Mais beaucoup ont laissé des pays souffrant d’une dette écrasante et se méfiant d’un engagement plus profond avec la Chine. Dans certains cas, les dirigeants et les élites qui ont négocié les accords en ont bénéficié, mais pas la population dans son ensemble

En d’autres termes, la BRI chinoise pose certes des problèmes aux pays occidentaux, mais la principale menace n’est pas stratégique. Au contraire, la BRI crée des pressions susceptibles de déstabiliser les pays en développement, ce qui à son tour crée des problèmes pour les institutions internationales telles que le FMI .et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, vers laquelle ces pays se tournent pour obtenir de l’aide. Au cours des six dernières décennies, les créanciers occidentaux ont développé des institutions telles que le Club de Paris pour traiter les problèmes de défaut souverain, garantir un certain degré de coopération entre les créanciers et gérer équitablement les crises de paiement. Mais la Chine n’a pas encore accepté de rejoindre ce groupe, et ses processus de prêt opaques font qu’il est difficile pour les institutions internationales d’évaluer avec précision les difficultés dans lesquelles se trouve un pays donné.

Certains analystes estiment que la BRI n’est pas une cause de la crise actuelle de la dette dans les marchés émergents. 

Des pays comme l’Égypte et le Ghana, soulignent-ils, doivent davantage aux détenteurs d’obligations ou aux prêteurs multilatéraux tels que le FMI et la Banque mondiale qu’à la Chine et ont encore du mal à gérer le fardeau de leur dette. Mais de tels arguments dénaturent le problème, qui n’est pas simplement la mauvaise dette de la BRI dans son ensemble, mais aussi la dette cachée de la BRI . Selon une étude de 2021 du Journal of International Economics , environ la moitié des prêts de la Chine aux pays en développement sont « cachés », ce qui signifie qu’ils ne sont pas inclus dans les statistiques officielles de la dette. Une autre étude publiée en 2022 par l’American Economic Association a révélé que de telles dettes ont entraîné une série de « défauts cachés ».

Le premier problème lié à la dette cachée survient lors de la préparation d’une crise, lorsque les autres prêteurs ne savent pas que les obligations existent et sont donc incapables d’évaluer avec précision le risque de crédit. Le deuxième problème survient pendant la crise elle-même, lorsque d’autres prêteurs prennent connaissance de la dette non divulguée et perdent confiance dans le processus de restructuration. Il n’en faut pas beaucoup de dette bilatérale cachée pour provoquer une crise du crédit, et il en faut encore moins pour ébranler la confiance dans les efforts visant à la résoudre.

La Chine a pris certaines mesures pour alléger le poids de ces dettes, cachées ou non. Elle a fourni ses propres plans de sauvetage aux pays de la BRI , souvent sous la forme de swaps de devises et d’autres prêts-relais aux banques centrales emprunteuses. Ces plans de sauvetage s’accélèrent, un document de travail publié en mars 2023 par le Groupe de la Banque mondiale estimant que la Chine a accordé plus de 185 milliards de dollars de ces facilités entre 2016 et 2021. Mais les swaps de banques centrales sont beaucoup moins transparents que les prêts souverains traditionnels, ce qui complique encore davantage les opérations de sauvetage. restructurations.

La préférence de la Chine de ne pas divulguer les conditions de prêt et de renégocier bilatéralement peut contribuer à protéger ses intérêts économiques à court terme, mais elle peut également faire dérailler les efforts de restructuration en sapant les deux éléments fondamentaux d’un tel processus : la transparence et la comparabilité du traitement – ​​l’idée selon laquelle tous les créanciers partageront équitablement le fardeau et seront traités de la même manière.

Les politiques du FMI en matière de prêts dans des situations de dette en difficulté troubles ont évolué au fil des décennies, devenant plus flexibles afin que le fonds puisse prêter et « arbitrer » les restructurations de dettes. Mais même si le FMI était bien adapté à ce rôle lorsque les créanciers étaient des membres du Club de Paris et même des hedge funds d’obligations souveraines, il n’est pas bien placé pour traiter avec la Chine. De plus, les mécanismes développés par le FMI et les créanciers occidentaux pour atténuer l’aggravation de la crise de la dette souveraine parmi les pays de la BRI sont insuffisants. 

En 2020, le G20 a établi un cadre commun destiné à intégrer la Chine et d’autres prêteurs bilatéraux dans le processus de restructuration du Club de Paris, sous la supervision et le soutien du FMI. Mais le Cadre commun n’a pas fonctionné. Ethiopie Le Ghana, le Ghana et la Zambie ont tous demandé un allègement par le biais du mécanisme, mais les négociations ont été extrêmement lentes et seule la Zambie est parvenue à un accord avec ses créanciers. En outre, les termes de cet accord étaient décevants pour la Zambie, pour les créanciers officiels non chinois de la Zambie et, plus important encore, pour les perspectives de restructurations futures.

Dans le cadre de l’accord, conclu en juin 2023, la dette publique des créanciers de la Zambie a été révisée à la baisse, passant de 8 milliards de dollars à 6,3 milliards de dollars après qu’un important prêt de la BRI ait été reclassé comme commercial (même s’il était couvert par une assurance-crédit à l’exportation soutenue par l’État chinois). En outre, l’accord ne pourrait réduire que temporairement les paiements d’intérêts de la dette publique de la Zambie. Si le FMI conclut que l’économie de la Zambie s’est améliorée à la fin de son programme en 2026, les intérêts du pays sur les crédits publics remonteront. Cela crée un ensemble terrible d’incitations pour le gouvernement zambien, dont le coût du capital augmentera si sa solvabilité s’améliore et pourrait provoquer des frictions entre le FMI et la Chine à terme. Ces résultats ne sont pas surprenants : le Cadre commun constitue la carotte du soutien du FMI mais manque de bâton pour faire face à un créancier récalcitrant,

Une autre initiative visant à atténuer la crise de la dette qui se prépare dans la BRI est le programme de prêt sur les arriérés officiels du FMI . En théorie, ce programme devrait permettre au FMI de continuer à prêter à un emprunteur en difficulté même lorsqu’un créancier bilatéral refuse de lui accorder un allègement, mais il s’est également révélé inefficace. En Zambie, la Chine détient plus de la moitié de la dette publique, ce qui rend extrêmement risqué pour le FMI l’octroi de financements supplémentaires. Même dans d’autres cas où la Chine ne détient pas la majorité de la dette publique, la Chine a tout simplement trop de levier économique sur les emprunteurs par rapport au FMI., et le personnel et la direction du Fonds feront toujours preuve de prudence lorsqu’ils tenteront de résoudre les conflits entre les États membres.

Tant que le FMI continuera à faire preuve d’une telle prudence, Pékin continuera d’utiliser son influence pour faire pression sur le fonds afin qu’il soutienne les emprunteurs, même s’il n’a pas une visibilité complète sur leur dette envers la Chine. 

Pour éviter que les restructurations futures de la dette ne deviennent aussi difficiles que celles en cours en Éthiopie, au Sri Lanka et en Zambie, le FMI devra entreprendre des réformes substantielles, renforcer l’application des exigences de transparence pour les États membres et adopter une approche beaucoup plus prudente en matière de prêts. emprunteurs de la BRI très endettés . Il est peu probable qu’un tel changement de cap vienne de l’intérieur du FMI ; il devra venir des États-Unis et d’autres membres importants du conseil d’administration.

Les membres du G7 et du Club de Paris disposent de plusieurs options pour résoudre la crise de la dette de la BRI . Premièrement, les États-Unis et d’autres créanciers bilatéraux pourraient aider les emprunteurs de la BRI à se coordonner les uns avec les autres. Cela améliorerait la transparence, renforcerait le partage d’informations et permettrait aux emprunteurs de négocier avec les créanciers chinois en groupe plutôt que bilatéralement. L’approche chinoise consistant à mener des renégociations secrètement et bilatéralement désavantage les emprunteurs de la BRI , ainsi que d’autres créanciers, notamment le FMI et la Banque mondiale.

Deuxièmement, le FMI devrait établir des critères clairs que les emprunteurs en difficulté de la BRI doivent respecter avant de pouvoir bénéficier de nouvelles facilités de crédit du fonds. Ces critères devraient être convenus par un certain nombre de membres du conseil d’administration du FMI afin de protéger le personnel et les dirigeants du fonds contre un conflit avec la Chine, qui est également un membre important du conseil d’administration du FMI. 

La transparence liée aux dettes de la BRI n’est pas le seul domaine que ces critères devraient aborder. Le FMI devrait également fixer des critères beaucoup plus clairs quant aux prêts de la BRI qui seront considérés comme des crédits officiels, par opposition à des crédits commerciaux. La Chine a affirmé que certains projets majeurs de la BRIles prêts sont des prêts commerciaux plutôt que officiels car ils sont tarifés aux taux du marché, même s’ils proviennent d’institutions de prêt publiques telles que la Banque de développement de Chine. Le FMI a examiné ces questions de classification au cas par cas. Mais cette approche s’avère irréalisable, car elle autorise des scénarios comme celui de la Zambie dans lesquels une partie importante de la dette publique devient soudainement commerciale du jour au lendemain, permettant à la Chine de rechercher de meilleures conditions. Le maintien d’une approche ad hoc de la part du FMI entraînera probablement des manœuvres et des conflits similaires lors des futures négociations de restructuration. Le FMI devrait simplement préciser quelles institutions de prêt de la BRI seront considérées comme des créanciers officiels dans tout processus de restructuration.

Dans le cadre de certains programmes récents du FMI , les emprunteurs ont continué à assurer le service de leurs dettes de la BRI par l’intermédiaire de leurs entreprises publiques tout en bénéficiant d’un allègement de leur dette souveraine au niveau national. 

La seule façon d’empêcher ce comportement est que le FMI exige des emprunteurs qu’ils identifient et s’engagent à inclure toutes les dettes des entreprises publiques bénéficiant de garanties souveraines dans les processus de restructuration. Dans le cas contraire, les prêteurs de la BRI choisiront simplement les prêts aux entreprises publiques qu’ils souhaitent inclure dans les restructurations, selon qu’ils pensent pouvoir obtenir une meilleure affaire grâce à la restructuration ou via une renégociation bilatérale en parallèle.

Exiger des pays en difficulté qu’ils satisfassent à ces critères avant d’obtenir de nouvelles facilités de crédit rendrait le FMI moins agile et limiterait sa capacité à réagir rapidement aux crises de balance des paiements. Mais cela donnerait aux emprunteurs et au secteur de la finance souveraine la clarté et la certitude indispensables sur les exigences de l’intervention du FMI . Cela protégerait également le personnel et les dirigeants du FMI des conflits récurrents avec la Chine lors de chaque restructuration de dette.

Certains qualifieront sans aucun doute de telles réformes d’« anti-Chine ». 

Mais en réalité, il s’agit simplement de mesures nécessaires pour protéger les principes de transparence et de comparabilité dans la restructuration de la dette souveraine. Les pays occidentaux doivent être capables de défendre les éléments clés de l’ordre international fondé sur des règles lorsqu’ils sont en péril, tout en continuant à coopérer avec la Chine, qui est un membre important de cet ordre.

Enfin, ces réformes sont le seul moyen de protéger le FMI des retombées de la crise de la dette de la BRI . Les conflits autour de la dette de la BRI continueront d’entraver les efforts d’allégement de la dette, compromettant à la fois la santé économique des pays en développement endettés et l’efficacité du FMI . Seul un FMI réformé peut réparer les dommages causés aux pays en développement et à lui-même.