L’importance de la Déclaration Balfour dans l’histoire du sionisme et de la création de l’État d’Israël est claire. Mais c’est pour cette raison qu’il convient en réalité d’approfondir son contexte international et la complexité de sa formulation, dans ce qu’elle dit et ce qu’elle ne dit pas, en cette année du centenaire de la déclaration.

La clé est la phrase d’ouverture, dans laquelle « le gouvernement de Sa Majesté considère favorablement l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif ». Mais à côté de cette phrase, il faut prêter attention à ce qui manque dans la lettre du secrétaire britannique Lord Balfour à Lord Rothschild. La lettre ne parle pas de la création d’un État juif ni de la transformation de la Palestine en un État juif, mais plutôt de l’établissement d’un « foyer national ».

La déclaration ne déclare pas que la Palestine deviendra le foyer national du peuple juif, mais qu’un foyer national y sera établi. Il s’agit d’une formulation intentionnellement ambiguë et, au fil des années, elle a donné lieu à de nombreuses interprétations contradictoires. Immédiatement après sa publication, il a été déclaré que la déclaration n’avait pas pour but de porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives de Palestine – même si les Arabes ou les Palestiniens ne sont pas explicitement mentionnés.

Pour la première fois, le mouvement sioniste a reçu dans la déclaration un soutien diplomatique à l’objectif formulé dans le programme de Bâle en 1897 : établir un foyer (Heimstätte) pour le peuple juif en Palestine. Durant toutes ses années d’action internationale intensive, Theodor Herzl a tenté d’y parvenir sous la forme d’une charte du gouvernement ottoman – et n’y est pas parvenu. Au début de la Première Guerre mondiale, l’Organisation Sioniste Mondiale n’avait toujours fait aucun progrès dans ce sens.

Lorsque la guerre a éclaté, le mouvement sioniste s’est retrouvé dans une crise profonde : la plupart des dirigeants étaient concentrés en Allemagne et dans l’Empire austro-hongrois, mais la plupart de ses partisans et de ses membres venaient de l’Empire russe, qui comprenait à l’époque la plupart des pays, de la Pologne historique, y compris l’Ukraine et la Lituanie. La guerre a coupé la direction sioniste de sa base et, face à cette situation difficile, il a été décidé que le mouvement sioniste préserverait sa neutralité. Le centre de ses activités a été transféré à Copenhague, ce qui a permis aux dirigeants du mouvement de rester en contact avec les populations vivant dans les pays des deux côtés de la guerre.

Cela semblait être une décision prudente et sage, mais en pratique, elle a affaibli le mouvement sioniste. À l’époque, Chaim Weizmann vivait à Manchester, en Angleterre et comprenait qu’à une époque où le sort du monde – et l’avenir de la Palestine – serait déterminé par la guerre, la neutralité du mouvement sioniste signifiait qu’il se retirait et s’éloignait des forces agissant sur la scène internationale. La puissance du mouvement sioniste était en réalité plutôt faible, mais la neutralité, telle qu’elle était comprise, la rendait encore plus petite.

Lorsqu’il s’est avéré qu’à la suite de l’adhésion de l’Empire ottoman aux puissances centrales dans la guerre, et que la Palestine pourrait être capturée par les Britanniques, Weizmann faisait partie de ceux qui ont compris que le mouvement sioniste devait agir avec ceux qui détermineraient le sort de la Palestine après la guerre. . C’est cette perspicacité politique de la part de Weizmann qui l’a incité à profiter de ses relations et à présenter la cause sioniste aux dirigeants britanniques.

Nous devons nous rappeler que Weizmann n’occupait pas de position dirigeante dans le mouvement sioniste. Il était peut-être connu, mais il n’était que l’un des vice-présidents de la fédération sioniste britannique. Il a mené ses contacts avec les dirigeants britanniques de sa seule autorité, sans aucun mandat de la direction sioniste, dont la neutralité officielle les paralysait en pratique.

Certains considéraient même ses actes comme un pari illégitime, voire dangereux.

Le contexte plus large de la Déclaration Balfour était lié aux circonstances de l’entrée en guerre des États-Unis aux côtés de la Grande-Bretagne, de la France et de la Russie au printemps 1917. Il n’a pas été facile pour les États-Unis d’entrer en guerre. Il y a eu des réactions négatives de la part de ceux qui maintenaient la position traditionnelle selon laquelle l’Amérique ne devait pas s’impliquer dans les conflits européens. Et puis il y avait les immigrants allemands et juifs, tous deux opposés à entrer dans la mêlée.

Avec le recul, cela semble être un partenariat étrange, mais ce n’était pas le cas dans la deuxième décennie du 20e siècle. 

La communauté immigrée allemande, qui comptait à l’époque quelque 20 millions d’Américains, était en partie unie dans la puissante organisation du Bund allemand, qui, outre son souci de préserver son identité culturelle et linguistique, ne voulait pas voir sa nouvelle patrie entrer en guerre contre ses lieux de naissance historiques.

La communauté juive était beaucoup plus petite et l’opposition juive à l’entrée en guerre de l’Amérique se manifestait à deux niveaux. La direction juive traditionnelle était dans une large mesure aux mains d’une aristocratie aisée composée principalement de Juifs d’origine allemande. Ces dirigeants ne voulaient pas que les États-Unis entrent en guerre contre l’Allemagne, où ils voulaient préserver des liens importants avec sa culture et sa communauté juive.

D’un autre côté, la plupart des immigrés juifs, les masses venues d’Europe de l’Est vers les États-Unis lors des vagues de migration massive après les pogroms de 1882 et 1882 en Russie, n’étaient pas enthousiasmés à l’idée que leur nouvelle « Médina d’Or » » partiraient en guerre aux côtés du régime tsariste auquel ils avaient échappé. Des liens politiques se sont tissés entre les communautés allemande et juive dans leur opposition commune à la guerre contre l’Allemagne et à l’idée de se battre aux côtés de la Russie.

L’objectif principal de la Déclaration Balfour, en ce qui concerne la Grande-Bretagne, était de réduire l’opposition de la communauté juive américaine à entrer en guerre à ses côtés. Parmi les raisons pour lesquelles la déclaration a été écrite sous forme de lettre à Lord Rothschild, il y avait également la considération que les relations de la famille Rothschild avec des financiers juifs à New York faciliteraient cette mission.

Dans la mémoire historique sioniste, le développement par Weizmann de son procédé de production d’acétone, qui lui a peut-être permis d’accéder aux décideurs politiques à Londres, ainsi que ses propres pouvoirs de persuasion qui ont joué sur des tons religieux profonds, en particulier pour le Premier ministre David Lloyd George. Mais ce qui a tranché la question, ce sont les considérations de realpolitik dirigées contre les Juifs des États-Unis. Ironiquement, exactement au moment où la Déclaration Balfour a été publiée, Lénine et les bolcheviks ont pris le contrôle du gouvernement de Saint-Pétersbourg – l’acte qui a conduit la Russie à quitter la guerre.

Une autre ironie, que la mémoire sioniste ne traite pas toujours de manière adéquate, réside dans le fait que la Déclaration Balfour a été donnée sous la forme d’une lettre privée à Lord Rothschild. Cela a peut-être été largement médiatisé, mais à l’époque, la Grande-Bretagne n’avait pas encore conquis la majeure partie du territoire palestinien, et il n’était pas du tout certain qu’elle finirait par diriger la Palestine. Mais le gouvernement britannique, qui avait décidé de publier cette déclaration, était partie prenante à l’accord Sykes-Picot (qui était alors encore tenu secret). L’importance de l’accord était que la Grande-Bretagne et la France contrôleraient – ​​sous une forme ou une autre – les territoires conquis à l’Empire ottoman au Moyen-Orient.

Le fait que Londres ait été associée aux promesses faites au chérif Hussein de La Mecque (par l’intermédiaire d’agents de renseignement britanniques au Caire, inspirés par Lawrence d’Arabie), ainsi que la contradiction entre ces promesses et la Déclaration Balfour (malgré sa formulation vague) ont harcelé la Grande-Bretagne pour toute la période pendant laquelle il a gouverné la Palestine.

Cependant, la plus grande réussite de Weizmann ne fut pas l’obtention de cette déclaration. Cela réside dans les mesures moins dramatiques et moins connues qui ont été prises dans les jours qui ont suivi, et dans ses efforts inlassables pour intégrer la promesse faite dans cette déclaration dans les arrangements politiques qui ont été conclus après la fin de la guerre.

L’activité fébrile de Weizmann commença alors que la guerre était encore en cours. Lors de la conquête du sud du pays par les Britanniques à la fin de 1917, Weizmann réussit à convaincre les autorités britanniques de l’autoriser à diriger une délégation sioniste en visite en Palestine. Le mandat de cette délégation, désignée dans les documents britanniques sous le nom de Commission Sioniste, n’a jamais été clairement défini, mais le fait même de l’envoyer était une indication du statut dont jouissait le mouvement sioniste sur le territoire qui venait d’être transféré à l’armée britannique.

Cependant, la Commission n’a reçu aucun mandat de la part des dirigeants sionistes officiels, qui souhaitaient continuer à maintenir leur neutralité [vis-à-vis de l’Empire ottoman]. La délégation a été triée sur le volet par Weizmann lui-même et comprenait des personnes originaires de pays appartenant à la triple alliance entre la Grande-Bretagne, la France et l’Italie, une combinaison qui ne représentait pas vraiment bien les pays composant le mouvement sioniste ou ses dirigeants avant la guerre.

La Commission est arrivée en Palestine et, en l’absence d’un mandat clair, s’est comportée comme si elle était aux commandes, et non comme l’armée britannique dirigée par le général Allenby. Weizmann et ses associés reçurent un traitement royal à Jérusalem, à Tel-Aviv et dans d’autres communautés juives. Le fait qu’ils étaient accompagnés d’officiers juifs britanniques en uniforme, tels que James Rothschild et Edwin Samuel, dont le père allait devenir le premier haut-commissaire britannique en Palestine mandataire, donnait un air de formalité à leurs apparitions. Weizmann a également décidé de poser la première pierre d’une université hébraïque sur le mont Scopus à Jérusalem, sur la base des titres fonciers détenus par l’Organisation sioniste mondiale.

C’est ainsi que, sans aucune sorte d’autorité officielle accordée par les dirigeants sionistes ou britanniques, la Commission a en pratique jeté les bases de ce qui allait devenir les institutions autonomes de la communauté juive pré-étatique en Palestine, l’Assemblée des représentants et par la suite la Knesset. . Le général Allenby n’a pas vraiment apprécié ces mesures, qui consistaient en fait à établir une administration parallèle à l’administration militaire britannique.

Il a protesté à Londres. Mais en vain. Weizmann a réussi à créer un état de fait sur le terrain.

L’étape suivante a eu lieu sur la scène internationale. On ne savait toujours pas exactement qui dirigerait le pays une fois la guerre terminée. Les frontières définies dans l’accord Sykes-Picot de 1916 laissaient beaucoup de choses floues, conduisant à un affrontement entre la Grande-Bretagne et la France. Weizmann était déterminé à garantir que le contrôle resterait uniquement entre les mains de la Grande-Bretagne. Cela se heurtait à la position d’un autre dirigeant sioniste, Nahum Sokolow, qui, en raison de ses relations avec la France, souhaitait un contrôle conjoint franco-britannique de la Palestine.

Weizmann considérait cette stratégie comme dangereuse et insensée. La Grande-Bretagne avait un engagement clair envers le mouvement sioniste, exprimé dans la Déclaration Balfour, alors que les considérations françaises dans la région étaient différentes, compte tenu de ses liens avec les maronites du Liban et de Syrie, ainsi qu’avec d’autres communautés chrétiennes de la région. 

Weizmann a réussi à contrecarrer les efforts de Sokolow, ce qui aurait eu pour effet de saper les acquis obtenus grâce à l’obtention de la Déclaration Balfour. Lors de la Conférence de San Remo en avril 1920, les Alliés décidèrent de mettre la Palestine sous domination britannique.

Le transfert du contrôle de la région à la Grande-Bretagne et à la France par la Société des Nations s’est fait à l’aide d’une nouvelle forme de gouvernement, le Mandat. Les puissances mandataires étaient engagées par ce système à amener les nouveaux pays ainsi formés (Syrie, Liban, Irak et Palestine mandataire) vers l’indépendance. Pour la Palestine, la Société des Nations a déterminé des arrangements spéciaux : les principes énoncés dans la Déclaration Balfour ont été inclus dans le mandat donné à la Grande-Bretagne. La deuxième clause du Mandat stipule que le gouvernement britannique s’engage à promouvoir la création d’un foyer national pour le peuple juif et la quatrième clause stipule qu’une Agence juive serait créée pour représenter le mouvement sioniste.

Le mandat a transformé la Déclaration Balfour d’un document britannique en une partie du droit international.

C’est cela, et non la Déclaration, qui a donné le sceau d’approbation pour la création d’un foyer national pour le peuple juif en termes de relations internationales et de droit international. 

Il a imposé à la Grande-Bretagne l’obligation d’avancer vers cet objectif, sous réserve des conditions qui découlent également de la Déclaration. Celles-ci concernaient les droits des communautés non juives. Le système de mandat exigeait que le pouvoir mandataire fasse rapport à un comité de mandat de la Société des Nations sur les progrès réalisés vers la réalisation de cet objectif. Dans les années 1920 et 1930, le siège de la Ligue à Genève recevait des rapports périodiques de la Grande-Bretagne, indiquant que les deux camps, les Juifs et les Arabes, protestaient contre la politique britannique.

A la veille des discussions autour de la Déclaration Balfour dans le Mandat, Weizmann, qui venait d’être élu président de l’Organisation Sioniste Mondiale, dont le siège venait de déménager à Londres, a dû se confronter à d’autres dirigeants sionistes, moins familiers ou moins expérimentés que lui dans les affaires internationales.

Les membres du groupe socialiste Poalei Zion, par exemple, ont exigé que le mandat inclue spécifiquement un engagement britannique à transformer le pays en un État juif et ne se contente pas du terme vague de « foyer national ». Il n’a pas toujours été facile pour Weizmann de réprimer ces exigences infondées. Comment la Société des Nations, fondée sur le principe du droit à l’autodétermination (qui était inclus dans la définition de ces mandats), a-t-elle pu adopter une politique qui accorderait à la communauté juive, qui représentait alors dix pour cent de la population , domination sur les 90 pour cent restants ?

En fin de compte, la position sobre et réaliste de Weizmann a reçu le soutien des institutions sionistes, de sorte que la première réalisation internationale significative du mouvement sioniste est venue sous la forme de ce document de mandat.

De toute évidence, la formulation complexe de la Déclaration Balfour et du Mandat place la Grande-Bretagne dans une position impossible. Il lui fallait promouvoir la construction d’un foyer national pour les Juifs en Palestine sans porter atteinte aux droits de la population arabe, dont les positions étaient de plus en plus nationalistes.

En fin de compte, les Britanniques sont sortis perdants sur les deux tableaux.

Aujourd’hui, le chemin menant de la Déclaration Balfour à la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies approuvant la création d’Israël en novembre 1947 semble être une progression naturelle, presque déterministe, mais tel n’a pas été le cas. Beaucoup de choses auraient pu mal tourner lors des bouleversements de la Seconde Guerre mondiale et des colonies d’après-guerre.

Seule la détermination de Weizmann a contribué à transformer un document britannique unilatéral, formulé en pleine guerre, en pierre angulaire de la domination britannique en Palestine et du droit international.

Weizmann s’est rendu compte que dans les conditions dynamiques et fluides de la guerre, il faut prendre l’initiative – même sans mandat des institutions sionistes. Il a poussé à interpréter la Déclaration Balfour comme une autorisation pour commencer à se comporter en partenaire des autorités militaires britanniques dans la détermination des futurs arrangements politiques. Il savait comment orienter les démarches diplomatiques pour que la Déclaration ne devienne pas un morceau de papier sans valeur, comme cela est arrivé à de nombreux autres documents signés pendant et immédiatement après la guerre.

Un mélange de détermination et de flexibilité a toujours été une combinaison bénéfique pour le mouvement sioniste dans ses efforts vers l’atteinte de la souveraineté. Elle a eu la chance d’avoir des dirigeants qui ont su combiner ces qualités de manière réfléchie, tout en mobilisant un soutien au niveau national et international.

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