C’est un beau roman, c’est une belle histoire …

TRADUCTION BRUNO BERTEZ

Convaincre Kyiv d’échanger des terres contre une adhésion à l’OTAN

Michael McFaul

12 décembre 2024

Lors d’une réunion publique sur CNN en mai 2023, Donald Trump a promis que s’il était élu, il mettrait fin à la guerre en Ukraine en une seule journée.

Cette promesse optimiste est désormais devenue un refrain familier, le président élu insistant sur le fait qu’il a particulièrement le talent pour amener la Russie et l’Ukraine à la table des négociations et forcer à une trêve. Son retour imminent à la Maison Blanche a suscité de nombreuses spéculations des deux côtés de l’Atlantique sur les perspectives d’un accord de paix.

Depuis que la Russie a lancé son invasion à grande échelle en 2022, Kiev et ses soutiens hésitent à manifester leur intérêt pour les négociations, de peur que cela ne soit perçu comme une faiblesse. La réélection de Trump donne désormais au président ukrainien Volodymyr Zelensky une plus grande liberté pour s’engager dans des négociations : il peut faire valoir qu’il n’a pas le choix.

Fin novembre, dans une interview à Sky News, il a laissé entendre qu’il était effectivement prêt à négocier.

Les conditions sur le terrain ne sont toutefois pas propices à un accord.

Les guerres se terminent généralement de deux manières : l’une des deux parties gagne, ou la guerre se termine dans l’impasse.

En Ukraine , aucune des deux parties ne semble proche de la victoire, mais la guerre n’est pas encore au point mort. Le président russe Vladimir Poutine pense qu’il est en train de gagner.

Si Trump menace de couper l’aide à l’Ukraine, Poutine sera encore plus enhardi à poursuivre le combat, au lieu de mettre fin à son invasion ; les armées en progression cessent rarement de se battre lorsque leur adversaire est sur le point de s’affaiblir. Si Poutine sent que Trump et sa nouvelle équipe tentent d’apaiser le Kremlin, il deviendra plus agressif, et non moins agressif.

Les leçons tirées des négociations entre les États-Unis et les talibans au cours du premier mandat de Trump devraient éclairer la réflexion du président élu sur ses relations avec Poutine . Les talibans et l’administration Trump ont négocié un accord très favorable au groupe militant, mais que l’administration Biden a néanmoins respecté. Ses termes comprenaient un cessez-le-feu, un calendrier pour le départ des forces américaines et la promesse d’un futur règlement politique entre le gouvernement afghan et les talibans.

Les talibans, cependant, ne se sont pas engagés à respecter l’accord ; au lieu de cela, ils ont utilisé ce plan de paix comme une étape sur la voie de la victoire totale. L’apaisement envers les talibans n’a pas créé la paix. L’apaisement envers Poutine non plus.

Au lieu de simplement donner à Poutine tout ce qu’il veut – ce qui n’est guère un exemple des prouesses tant vantées du président élu en matière de négociation – Trump devrait concevoir un plan plus sophistiqué, encourageant l’Ukraine à céder nominalement une partie du territoire à la Russie en échange de la sécurité qui découlerait de l’adhésion à l’OTAN. Seul un tel compromis produira une paix durable.

L’ATOUT

Dans leur discours, Trump et nombre de ses alliés ont depuis longtemps exprimé leur scepticisme quant au soutien américain à l’Ukraine. Ils affirment que le soutien à Kiev pèse sur les finances américaines et n’a pas contribué à mettre fin à la guerre.

Mais une réduction brutale du financement de l’Ukraine n’apporterait pas la paix ; elle ne ferait qu’encourager une nouvelle agression russe.

Pour parvenir à un accord de paix, Trump devrait d’abord accélérer la livraison de l’aide militaire à l’Ukraine, qui a déjà été approuvée, puis signaler son intention de fournir davantage d’armes pour mettre un terme à l’offensive russe actuelle dans le Donbass, la région orientale très disputée de l’Ukraine, et ainsi créer une impasse sur le champ de bataille. Poutine ne négociera sérieusement que lorsque les forces armées russes n’auront plus la capacité de s’emparer de plus de territoire ukrainien – ou mieux encore, bien que cela soit moins probable, lorsque les soldats russes commenceront à perdre du terrain. Pour que des négociations sérieuses puissent commencer, Poutine doit d’abord croire que les États-Unis n’abandonneront pas l’Ukraine.

 

Après avoir convaincu Poutine de négocier, Trump devra également persuader Zelensky de cesser les combats. Ce sera un défi de taille, car pour cela, le président ukrainien devra renoncer à libérer tous les territoires ukrainiens occupés par les soldats russes. En cédant des terres, Zelensky devra également abandonner ses citoyens dans ces régions occupées ou trouver un moyen de garantir qu’ils seront autorisés à émigrer vers l’ouest de l’Ukraine. Aucun dirigeant démocratiquement élu ne fait une telle concession à la légère. Un sondage réalisé cet automne a montré que 88 % des Ukrainiens croient toujours que l’Ukraine gagnera la guerre. Les soldats ukrainiens, dont beaucoup se battent aujourd’hui pour venger leurs camarades tués au combat, auront beaucoup de mal à déposer les armes.

Poutine doit croire que les États-Unis n’abandonneront pas l’Ukraine.

Zelensky et le peuple ukrainien ne consentiront pas à un tel sacrifice sans recevoir en échange quelque chose de valeur : l’adhésion à l’OTAN . Une entrée immédiate dans l’OTAN permettrait de compenser la concession amère consistant à laisser une grande partie de leur pays sous occupation russe. C’est la seule carte que Trump peut jouer pour convaincre les Ukrainiens de cesser les combats.

L’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN est aussi le seul moyen de maintenir une paix durable le long de la frontière entre la Russie et l’Ukraine, où qu’elle soit finalement tracée. Les garanties de sécurité moindres pour l’Ukraine, comme le mémorandum de Budapest de 1994, dans lequel la Russie, le Royaume-Uni et les États-Unis ont offert à l’Ukraine des assurances de sécurité en échange de la remise par Kiev de son arsenal nucléaire à Moscou, ou les propositions plus récentes de soutien de certains pays ne sont pas crédibles.

Les Ukrainiens savent que Poutine n’a jamais attaqué un membre de l’OTAN mais qu’il a envahi la Géorgie en 2008, envahi l’Ukraine en 2014 et 2022, et maintient des soldats en Moldavie. Ils ont vu comment la Russie a signé puis violé de multiples traités et accords internationaux interdisant le recours à la force contre l’Ukraine. Des bouts de papier ne font rien pour limiter l’agression russe. Les Ukrainiens craignent à juste titre qu’un cessez-le-feu en l’absence d’adhésion à l’OTAN ne donne à l’armée russe et au complexe militaro-industriel russe que le temps de se renforcer et de se préparer à une future invasion. C’est exactement ce qui s’est passé entre 2014 et 2022. Si les Ukrainiens veulent accepter ce qui promet d’être une longue occupation russe d’environ un cinquième de leur pays, ils ont besoin de la dissuasion crédible que seule l’OTAN peut offrir.

Dans un tel compromis, le moment où l’OTAN annoncera son intention d’adhérer à l’Ukraine sera également très important. L’Alliance doit lancer l’invitation officielle le jour où Zelensky et Poutine accepteront de cesser les combats. Une fois que l’OTAN aura invité l’Ukraine à rejoindre l’OTAN, les États membres devront ratifier rapidement l’adhésion du pays. Trump doit personnellement signaler son soutien sans équivoque afin que les autres dirigeants de l’OTAN ne fassent pas traîner le processus de ratification. À l’heure actuelle, Trump dispose d’un énorme capital politique à exercer sur certains de ces réfractaires potentiels, notamment le Premier ministre hongrois Viktor Orban et le Premier ministre slovaque Robert Fico. Il devrait utiliser cet effet de levier dès le début de sa présidence pour obtenir un accord rapide et mettre un terme à la terrible guerre en Ukraine.

UN JOUR DE VICTOIRE POUR TOUS

Les sceptiques affirment que Poutine n’acceptera jamais l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Mais l’Ukraine et les membres de l’OTAN n’ont pas besoin de demander la permission à Poutine. Poutine n’a pas sa place dans les négociations entre l’Ukraine et l’Alliance. Lui permettre de perturber ou de reporter ces délibérations serait un signe de faiblesse américaine non seulement aux yeux de Moscou mais aussi de Pékin.

Ces sceptiques surestiment aussi largement l’inquiétude de Poutine quant à l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Poutine n’a pas envahi l’Ukraine en 2022 pour empêcher l’expansion de l’OTAN. À l’approche de 2022, l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN était un rêve lointain, et tout le monde à Bruxelles, Kiev, Moscou et Washington le savait. L’invasion de Poutine avait d’autres objectifs : unir les Ukrainiens et les Russes en une seule nation slave, renverser le gouvernement démocratique et orienté vers l’Occident de l’Ukraine et démilitariser le pays. Poutine a à peine haussé un sourcil lorsque la Finlande et la Suède ont rejoint l’OTAN en 2023 et 2024, même si la Finlande partage une frontière de 1330 kilomètres avec la Russie. Sa guerre a rapproché l’Ukraine de l’OTAN, au lieu de l’en éloigner.

Mais si les Russes insistent sur le fait que l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN constitue une menace pour la Russie – et ce sera le cas – Trump peut expliquer à Poutine que l’adhésion à l’OTAN limitera l’Ukraine. Zelensky, bien sûr, ne reconnaîtra jamais officiellement l’annexion russe du territoire ukrainien occupé. Pourtant, la possibilité d’une adhésion à l’OTAN pourrait le conduire à accepter une formule dans laquelle Kiev accepterait de chercher à réunifier l’Ukraine uniquement par des moyens pacifiques. L’Allemagne de l’Ouest et la Corée du Sud ont accepté des conditions similaires en échange de traités de défense avec l’OTAN et les États-Unis.

Comme condition d’adhésion à l’alliance, Zelensky et ses généraux pourraient également être obligés de retirer les soldats ukrainiens de la région russe de Koursk, où ils maintiennent des positions depuis août. L’OTAN est une alliance défensive. Elle n’a jamais attaqué l’Union soviétique ou la Russie, et ne le fera jamais. Poutine le sait.

Trump devrait parvenir rapidement à un accord et mettre un terme à la terrible guerre en Ukraine.

Si le moment opportun se présente à la fin de la guerre, le jour où l’Ukraine sera invitée à rejoindre l’OTAN sera aussi le jour le plus glorieux de la carrière de Poutine. Il pourra proclamer au peuple russe et au monde que son invasion a été un succès, qu’il a « gagné ». Il organisera un défilé de victoire sur la place Rouge avec les dirigeants chinois, iraniens et nord-coréens à ses côtés, au sommet du tombeau de Lénine. Il revendiquera une place dans les livres d’histoire russes aux côtés de Pierre le Grand, de Catherine II et de Staline comme un dirigeant du Kremlin qui a étendu les frontières de l’empire russe. En ce prétendu « jour de la victoire », il ne voudra pas gâcher son triomphe en déclenchant une nouvelle guerre ou en menaçant d’en lancer une pour tenter d’empêcher l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN.

Certains responsables politiques des pays membres de l’OTAN, dont l’Allemagne et la Hongrie, ont exprimé leur inquiétude quant au fait que l’adhésion de l’Ukraine à l’Alliance pourrait déclencher une troisième guerre mondiale. Ils soutiennent que, comme une partie du pays est aux mains de la Russie, une guerre plus vaste est inévitable si l’Ukraine devient membre de l’OTAN.

Cette analyse est erronée.

Après trois ans de guerre douloureuse avec l’Ukraine, Poutine n’a aucune envie de combattre l’alliance la plus puissante du monde, ancrée par l’armée américaine, la meilleure du monde. L’armée russe a subi d’énormes pertes tout en ne réalisant que des gains progressifs sur le champ de bataille contre un ennemi ukrainien sous-armé et sous-effectif. Poutine n’osera pas entrer en guerre avec les puissantes forces armées américaines et leurs alliés après que quelque 78 000 soldats russes ont été tués en Ukraine – un chiffre qui, selon certaines estimations, s’élève entre 400 000 et 600 000 si l’on inclut les soldats russes blessés au cours des combats. Le Kremlin est à court de main-d’œuvre et ses entreprises militaires ont du mal à réapprovisionner les armes les plus sophistiquées de la Russie en raison des sanctions en cours.

Les dirigeants allemands, en particulier, devraient comprendre les avantages que présente l’adhésion à l’OTAN pour un pays divisé. L’Allemagne de l’Ouest a rejoint l’OTAN en 1955. Cet acte n’a pas déclenché la Troisième Guerre mondiale, même si Berlin-Ouest était encerclée par le territoire est-allemand. Au contraire : l’adhésion à l’OTAN a contribué à maintenir la paix. À elle seule, l’Allemagne de l’Ouest n’aurait peut-être pas survécu avec l’Armée rouge soviétique juste de l’autre côté de la frontière, en Allemagne de l’Est.

De manière plus générale, l’Europe bénéficierait économiquement d’une Ukraine stable et sûre. Les alliés de l’OTAN n’auraient plus besoin de fournir des milliards d’aide économique à Kiev ou de s’occuper des millions de réfugiés ukrainiens qui pèsent sur les systèmes de protection sociale des pays européens. Tout comme l’OTAN a facilité le développement économique de l’Europe occidentale pendant la guerre froide, l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN aiderait les économies de tous les alliés de l’OTAN à bénéficier des échanges commerciaux et des investissements dans une économie ukrainienne en plein essor après la guerre.

L’économie américaine bénéficierait également de l’accès aux minéraux essentiels de l’Ukraine pour les batteries avancées et d’autres technologies vitales, ce qui pourrait contribuer à réduire la dépendance américaine à l’égard de fournisseurs autocratiques moins fiables.

L’HOMME AU MILIEU

Bien sûr, il reste encore une personne à convaincre du bien-fondé de ce plan de paix : Trump. Compte tenu de son scepticisme passé à l’égard de l’aide à l’Ukraine et à l’OTAN en général, il ne sera pas facile de le persuader de suivre cette voie. Un tel accord, cependant, soutient plusieurs des objectifs de Trump. En faisant entrer l’Ukraine dans l’OTAN, Trump pourrait remporter une victoire significative sur l’une de ses priorités de politique étrangère : le partage des charges.

Après avoir rejoint l’OTAN, les forces armées ukrainiennes deviendraient du jour au lendemain la meilleure et la plus expérimentée armée européenne de l’alliance. Des soldats ukrainiens pourraient être déployés dans d’autres États situés en première ligne, ce qui permettrait à Washington de réduire ses propres engagements en matière de troupes.

L’Ukraine pourrait également fournir à d’autres alliés de l’OTAN, en particulier ceux qui partagent une frontière avec la Russie, les drones aériens, maritimes et terrestres que l’armée ukrainienne maîtrise pour défendre le pays. Trump pourrait expliquer au peuple américain que l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN permettrait aux États-Unis de dépenser moins pour la défense européenne et de libérer des ressources pour contenir l’influence croissante de la Chine dans la région Asie-Pacifique. Une telle démarche devrait gagner le soutien des nombreux « faucons » à l’égard de la Chine au sein de la nouvelle administration Trump.

Ce plan permettrait d’éviter le type d’effondrement et de conquête qui a suivi le retrait américain d’Afghanistan en 2021. Il permettrait également d’instaurer une paix durable en Europe, et non un cessez-le-feu temporaire que la Russie pourrait facilement rompre à l’avenir. Si Trump parvenait à négocier ce règlement, il pourrait devenir candidat au prix Nobel de la paix, un honneur qu’il convoite.

Les chances sont peut-être minces pour un tel plan. Ni Poutine ni Zelensky ne se laisseront facilement convaincre de s’asseoir à la table des négociations, et Trump pourrait être contrarié par la nécessité de maintenir, voire d’accroître, son soutien à l’Ukraine pour forcer les négociations. Mais une guerre sans fin ou une capitulation face à Poutine seraient bien pires.