Le président américain a-t-il l’autorité nécessaire pour faire face à une urgence économique nationale ? La réponse est simple, bien sûr, oui.

Il n’y a pas de plus haute vocation pour un président que de protéger la nation. Mais la question est en réalité plus complexe qu’il n’y paraît. Il y a de bonnes raisons de croire que la réponse simple n’est peut-être pas la meilleure.

Cette même question a été soulevée à propos de la stratégie tarifaire de Donald Trump dans une décision du Tribunal du commerce international des États-Unis (USCIT) du 28 mai, actuellement en appel. Ce n’est pas une question anodine. Le sort de l’économie américaine et mondiale pourrait bien dépendre de la réponse que les tribunaux apporteront à cette question.

Le problème est que Trump a tendance à voir des urgences partout : l’invasion de la frontière sud, la crise du fentanyl, une crise énergétique nationale et, maintenant, une crise du déficit commercial. On peut débattre de la question de savoir s’il a exagéré ou non. Mais dans la mesure où le corps politique légitime la déclaration d’urgence d’un président, il dispose alors d’une marge de manœuvre suffisante pour prendre des mesures préventives, voire correctives.

La question que je soulève – et explicitement prise en compte dans la récente décision de l’USCIT – est essentiellement d’ordre économique : un déficit commercial apparemment chronique peut-il être défini comme une caractéristique qualificative d’une véritable urgence économique aux États-Unis ?

Si tel est le cas, il remplit une condition importante, permettant au président d’agir en vertu de son autorité constitutionnelle pour prendre des mesures correctives décisives – en l’occurrence, sous la forme des droits de douane mondiaux généralisés qui étaient au cœur de ses initiatives du Jour de la Libération – afin de faire face à l’urgence.

Comme je l’ai souligné la semaine dernière, l’une des principales conclusions de la Cour de commerce international des États-Unis a été son jugement selon lequel un déficit commercial ne constitue pas une urgence économique. Il relève plutôt d’une « loi non urgente plus restreinte », à savoir l’article 122 de la loi sur le commerce de 1974. 

De ce fait, le président n’aurait pas le pouvoir d’invoquer de larges pouvoirs d’urgence en vertu de l’ International Economic Emergency Powers Act de 1977 (IEEPA) , comme il l’a affirmé dans ses actions en matière de « tarifs réciproques », mais serait limité aux recours temporaires prévus à l’article 122 , tels que des quotas et des tarifs plafonnés à 15 % pour une durée maximale de 150 jours (USCIT 25-00066 et 25-00077 : pp. 33-35).

L’USCIT va plus loin en soulignant quatre conditions dans lesquelles les pouvoirs d’urgence peuvent être exercés en vertu des dispositions de l’IEEPA : identifier une menace ; démontrer que cette menace est inhabituelle et extraordinaire ; déclarer une urgence nationale alignée sur cette menace ; et proposer des solutions pour « gérer » cette menace. Selon la décision de l’USCIT du 28 mai, le déficit commercial ne répond pas à ce critère en quatre points.

Il est significatif que l’interprétation de la loi par l’USCIT soit cohérente avec l’analyse macroéconomique conventionnelle : les déficits commerciaux sont une caractéristique naturelle (non urgente) d’une économie américaine en difficulté d’épargne.

Comme je l’ai souligné la semaine dernière , la promulgation de la loi « One Big Beautiful Bill » de 2025, pilier de la politique budgétaire sous Trump 2.0, ne fera que perpétuer le déficit commercial à perte de vue. Cela suggère que les déficits commerciaux sont davantage le symptôme de la véritable urgence économique américaine : un profond déficit d’épargne intérieure alimenté par une politique budgétaire de plus en plus imprudente.

De plus, aucun signe visible d’urgence économique ne se manifeste actuellement dans les données économiques américaines, une conclusion validée par le faible niveau de l’ indice de misère , qui reflète la simple somme des taux de chômage et d’inflation. Bien entendu, cela n’exclut pas la possibilité que la misère s’aggrave à l’avenir, conséquence de politiques tarifaires et budgétaires mal orientées. De plus, comme le suggère le graphique ci-dessous, l’histoire n’est guère réconfortante lorsqu’il s’agit d’indiquer une solution tarifaire aux déficits commerciaux – ce qui est cohérent avec l’avertissement de l’IEEPA concernant un remède qui ne « traite » pas une menace.

En tant qu’économiste, je ne suis guère qualifié pour me prononcer sur des questions juridiques épineuses, même si je suis chercheur principal au Centre Paul Tsai Chine, rattaché à la faculté de droit de Yale. Cela ne m’empêche pas de souligner qu’en l’espèce, les arguments économiques de l’argumentation ci-dessus concordent étroitement avec les conclusions judiciaires de l’USCIT sur le caractère non urgent d’un déficit commercial.

Cet ensemble complémentaire de considérations juridiques et économiques constitue un rejet particulièrement puissant de l’une des initiatives tarifaires clés de Trump, ce qui me conduit à conclure que cet aspect important de la décision a peu de chances d’être annulé en appel.

La décision de l’USCIT du 28 mai soulève une deuxième question : une décision de séparation des pouvoirs confirmant l’autorité du Congrès en matière de fixation des tarifs douaniers. Il s’agit clairement d’une question plus controversée, notamment à la lumière des récentes décisions de la Cour suprême sur l’élargissement des pouvoirs exécutifs . S’il est tout à fait possible que la procédure d’appel établisse une distinction entre ces deux questions, cela n’empêcherait pas le verdict non urgent sur le déficit commercial de résister à un appel judiciaire.

Et ensuite ? 

La Cour d’appel des États-Unis (circuit fédéral) a suspendu temporairement de 12 jours la décision de l’USCIT de réduire les droits de douane mondiaux de base de 10 % imposés par Trump. Les mémoires des plaignants s’opposant à cette suspension sont attendus aujourd’hui (5 juin), et la réponse du gouvernement est attendue lundi prochain, le 9 juin.

Une décision de la cour d’appel – confirmant, prorogeant ou rejetant la suspension – pourrait intervenir dans un délai relativement court. Quel que soit le camp qui l’emporte, un nouvel appel devant la Cour suprême des États-Unis est fort probable.

Entre-temps, l’administration Trump envoie déjà des signaux indiquant qu’elle pourrait passer au Plan B, une alternative à son approche actuelle en matière de droits de douane. Cela impliquerait très probablement de s’éloigner de la justification d’urgence des droits de douane prévue par l’IEEPA au profit de recours plus conventionnels offerts par la législation commerciale existante.

Cela inclurait l’article 301 du Trade Act de 1974, qui autorise l’imposition de droits de douane en réponse à des pratiques commerciales déloyales ; c’est l’approche suivie sous Trump 1.0 et utilisée pour justifier l’imposition de droits de douane stricts à la Chine en 2018-2019.

L’ article 232 du Trade Expansion Act de 1962 prévoit également une option permettant des recours tarifaires en réponse aux menaces à la sécurité nationale, une préoccupation de plus en plus privilégiée par les États-Unis et la Chine ces dernières années.

Enfin, il existe l’article 122 du Trade Act de 1974 mentionné ci-dessus : une autorisation tarifaire temporaire (150 jours) pouvant être déployée rapidement (sans enquête) pour combler les déficits de la balance des paiements.

Il convient de souligner que les deux premières options – les articles 301 et 232 – nécessitent des enquêtes approfondies, des commentaires extérieurs et de longs rapports finaux avant la mise en œuvre des droits de douane. Sous la première administration Trump, la préparation du rapport de mars 2018 sur l’article 301 (182 pages plus cinq annexes) a nécessité environ sept mois. Pour une administration Trump pressée, convaincue de faire face à une urgence absolue, on peut se demander si elle aura la patience d’adopter cette approche plus laborieuse.

Cela soulève la possibilité d’une « mesure de transition » – imposant rapidement des droits de douane au titre de l’article 122 comme mesure provisoire, en attendant la préparation des plaintes plus élaborées requises par les articles 301 et 232.

Au total, la décision de l’USCIT du 28 mai a porté un sérieux coup à la campagne tarifaire mondiale de Trump. Elle a jeté un froid sur l’idée que le président sauvait les États-Unis d’une grave crise économique.

Néanmoins, je suis convaincu que l’orientation générale de la politique tarifaire de Trump survivra à cette contestation judiciaire, car le système judiciaire américain n’empêchera pas le président d’adopter une stratégie tarifaire activiste comme axe majeur de son programme politique.

Il suffira que Trump accepte une justification de second rang, non urgente, pour les droits de douane. Ironiquement, la décision de l’USCIT a justement fourni au président une telle approche alternative.

Le paquet tarifaire de Trump, issu de ce litige juridique, comportera probablement un tarif mondial proche de 10 %, une pénalité considérablement plus importante pour la Chine et des droits de douane plus élevés par produit, destinés à protéger les industries stratégiques traditionnelles (automobiles et pièces détachées, acier et aluminium).

Les tribunaux pourraient avoir un rôle important à jouer dans le processus par lequel l’administration Trump parvient à cette formule. Mais, au final, le président ne sera pas empêché de s’appuyer sur ce qu’il appelle depuis longtemps le plus beau mot du dictionnaire : les droits de douane.

Malheureusement, la combinaison de tarifs douaniers avantageux et de budgets catastrophiques risque de laisser l’économie américaine dans une situation extrêmement difficile