Il peut être tentant pour les pays de se tourner vers la mise en place d’une politique industrielle, mais un ensemble de politiques soutenant l’innovation de manière plus large peut contribuer à stimuler la croissance économique.

Era Dabla-Norris , 

Daniel Garcia-Macia , 

Vitor Gaspar , 

Li Liu

10 avril 2024

De nombreux pays intensifient leur politique industrielle pour stimuler l’innovation dans des secteurs spécifiques dans l’espoir de relancer la productivité et la croissance à long terme, dans un contexte de problèmes de sécurité. Des initiatives majeures surgissent partout dans le monde, comme le CHIPS and Science Act des États-Unis, qui financera la recherche nationale et la fabrication de semi-conducteurs, le plan industriel Green Deal de l’Union européenne, qui soutient la transition du bloc vers la neutralité climatique, la New Direction on L’économie et la politique industrielle au Japon, ou la loi K-Chips en Corée, ainsi que les politiques de longue date dans les économies de marché émergentes comme la Chine.

La politique industrielle, dans laquelle les gouvernements soutiennent des secteurs individuels, peut stimuler l’innovation si elle est bien menée. Mais trouver le juste équilibre est une considération cruciale, car l’histoire regorge de récits édifiants sur les erreurs politiques, les coûts budgétaires élevés et les retombées négatives sur d’autres pays.

Ce récent virage vers une politique industrielle visant à soutenir l’innovation dans des secteurs et des technologies spécifiques n’est pas une solution miracle, comme nous le montrons dans un chapitre du Fiscal Monitor d’avril 2024 . Au contraire, des politiques budgétaires bien conçues qui soutiennent plus largement l’innovation et la diffusion technologique, en mettant l’accent sur la recherche fondamentale qui constitue la base de l’innovation appliquée, peuvent conduire à une croissance plus élevée dans tous les pays et accélérer la transition vers une économie plus verte et plus numérique.

Notre évaluation de la manière dont le soutien fiscal à l’innovation devrait être ciblé sur des secteurs spécifiques montre que la poursuite de telles politiques ne génère des gains de productivité et de bien-être que sous des conditions strictes :

• Lorsque les secteurs ciblés génèrent des avantages sociaux mesurables, tels qu’une réduction des émissions de carbone ou des retombées plus importantes des connaissances vers d’autres secteurs ;
• Lorsque les politiques ne sont pas discriminatoires à l’égard des entreprises étrangères ; et
• Lorsque le gouvernement dispose de fortes capacités pour administrer et mettre en œuvre une telle politique.

La plupart des politiques industrielles s’appuient largement sur des subventions ou des allégements fiscaux coûteux, qui peuvent être préjudiciables à la productivité et au bien-être s’ils ne sont pas ciblés efficacement. C’est souvent le cas, par exemple lorsque les subventions sont détournées vers des secteurs politiquement connectés. En outre, la discrimination à l’encontre des entreprises étrangères peut s’avérer contre-productive, dans la mesure où de telles politiques peuvent déclencher des représailles coûteuses et où la plupart des pays – même les plus grandes économies avancées – s’appuient sur l’innovation réalisée ailleurs.

Dans certains cas, la politique industrielle peut être justifiée, par exemple lorsqu’elle soutient des secteurs qui génèrent de fortes retombées de connaissances sur l’économie nationale (par exemple dans l’industrie des semi-conducteurs). Un autre cas d’utilisation important consiste à stimuler l’innovation verte : atteindre zéro émission nette nécessitera des technologies qui n’existent pas encore. Mais les subventions à l’innovation verte doivent être transparentes, axées sur des objectifs environnementaux et complétées par une tarification solide du carbone afin de minimiser les coûts budgétaires.

Plus généralement, les gouvernements qui déploient des politiques industrielles devraient investir dans les capacités techniques, recalibrer leur soutien à mesure que les conditions évoluent et agir en conformité avec des marchés ouverts et compétitifs. Ils doivent concevoir des politiques visant à éviter les dépenses inutiles et les mesures protectionnistes qui pourraient fragmenter davantage le commerce mondial .

Un mix de politiques favorables à l’innovation

Les économies technologiquement avancées feraient bien de choisir une combinaison de politiques qui soutiennent l’innovation de manière plus large, notamment parce que la recherche fondamentale ayant de larges applications est généralement sous-financée.

Un moyen rentable de stimuler l’innovation et la croissance consiste à mettre en œuvre une combinaison complémentaire de financements publics pour la recherche fondamentale, de subventions de recherche et de développement pour les start-ups innovantes et d’incitations fiscales pour encourager l’innovation appliquée dans les entreprises. Nous estimons qu’une augmentation des dépenses consacrées à ces politiques de 0,5 point de pourcentage du produit intérieur brut – soit environ 50 % du niveau actuel dans les économies de l’OCDE – pourrait augmenter le PIB jusqu’à 2 % pour une économie avancée moyenne. Ce niveau de dépenses en innovation pourrait même réduire le ratio dette/PIB à long terme.

Mais le design compte. Les subventions sont plus utiles si elles sont ciblées sur les premières étapes du cycle de vie de l’innovation, par exemple, tandis que les incitations fiscales doivent être faciles d’accès si l’on veut qu’elles ne profitent pas uniquement aux grandes entreprises établies.

Même si le soutien à l’innovation peut s’avérer payant à long terme, les pays disposant d’un espace budgétaire limité devront peut-être redéfinir les priorités d’autres dépenses et générer davantage de recettes à court terme.

Les priorités diffèrent pour les pays les moins avancés technologiquement. Leurs gouvernements peuvent obtenir des dividendes de productivité plus importants grâce à des politiques qui favorisent la diffusion des technologies développées ailleurs. Mais ils doivent investir dans le capital humain et les infrastructures stratégiques pour tirer pleinement parti des flux technologiques.

Pour tous les pays, une coopération internationale plus étroite et un échange accru de connaissances sont essentiels pour accélérer les transformations vertes et numériques et parvenir à un avenir plus prospère. Les politiques tournées vers l’intérieur diminuent le potentiel d’innovation mondial et ralentissent la diffusion de la technologie, en particulier vers les pays qui en ont le plus besoin.