Surcapacités mondiales : un débat mal posé, parce qu’il ignore la rentabilité

Depuis plusieurs semaines, le thème de la « surcapacité structurelle » s’est imposé dans les cercles diplomatiques et commerciaux.

La notion de surcapacité n’a de sens, dans un système capitaliste mondial, que rapportée à la rentabilité.

Des capacités de production physiquement importantes mais durablement déficitaires ne constituent pas une concurrence ordinaire : elles ne sont viables que grâce à un soutien public qui déconnecte production et profit.

Dans la logique actuelle de régulation commerciale, aller au bout du raisonnement impliquerait d’imposer un taux de profit minimum aux capitaux investis dans les secteurs concernés.

Reste la question concrète : quel taux ? Un plancher mondial unique, une moyenne sectorielle, ou un seuil calculé sur la base des conditions de marché concurrentielles observées ailleurs ?

Le débat sur les « surcapacités structurelles » occupe désormais le devant de la scène commerciale internationale.

Documents franco-allemands, Cadre global de Milwaukee adopté par le Forum mondial sur les surcapacités d’acier, déclaration ministérielle signée par quinze économies à l’issue des réunions du G20, et enquête de l’USTR au titre de l’article 301 : autant de signes que l’inquiétude collective face à la politique industrielle chinoise se transforme en perspective d’action.

L’excédent commercial manufacturier chinois, supérieur à 2 000 milliards de dollars et annualisé autour de 2,3 billions pour 2026, en est le symbole le plus visible.

Comme le rappelle Kari Heerman dans son analyse pour la Brookings Institution, ce soutien public permet de maintenir investissement et production même lorsque la demande est faible et la rentabilité insuffisante, forçant les producteurs d’autres pays à absorber l’essentiel de l’ajustement.

Pourtant, ce débat reste mal posé tant qu’il traite la capacité comme une grandeur physique détachée de la rentabilité. Dans un système d’échange mondial organisé autour de la compétitivité et de la recherche du profit, une capacité n’est pleinement concurrentielle que si elle est viable économiquement.

Des capacités « socialistes » – c’est-à-dire maintenues par des transferts publics malgré des pertes durables – ne deviennent un problème systémique que parce que le reste du monde opère sous contrainte de rentabilité.

Reconnaître cette indissociabilité conduit logiquement à une question que les cadres actuels de coordination (Milwaukee, plateformes sectorielles G20) n’abordent qu’indirectement : pour que la régulation soit cohérente avec les principes du système, faudrait-il aller jusqu’à imposer un taux de profit minimum aux capitaux investis dans les secteurs sous surveillance ?

Et, dans ce cas, quel taux retenir – un plancher mondial unique, une moyenne observée chez les producteurs non subventionnés, ou un seuil sectoriel ?

Le diagnostic factuel est désormais bien établi.

Dans l’acier, la surcapacité mondiale dépasse de plus de 200 millions de tonnes la production totale des pays de l’OCDE, et une entreprise sidérurgique chinoise médiane a reçu en 2024, proportionnellement à ses actifs, quinze fois plus de subventions qu’une entreprise médiane d’un autre pays.

Le Cadre de Milwaukee propose de coordonner les mesures de défense commerciale existantes entre membres du GFSEC (plus de la moitié des importations mondiales d’acier) afin de limiter les détournements et de modifier les incitations à l’expansion des capacités.

La déclaration ministérielle du 7 octobre ouvre des plateformes analogues pour l’automobile, les véhicules électriques, les batteries, la chimie, les semi-conducteurs et les panneaux solaires.

Ces initiatives visent explicitement à préserver la concurrence plutôt qu’à simplement protéger la production nationale.Elles restent cependant en deçà de la logique systémique. Les règles actuelles du commerce international sont conçues pour sanctionner des pratiques déloyales sous condition de preuves rigoureuses ; elles peinent à appréhender une politique industrielle de grande ampleur qui maintient des capacités non rentables.

Les droits de douane américains depuis 2018 ont d’ailleurs illustré les limites des défenses unilatérales en réorientant une partie des exportations chinoises vers l’Europe.

Distinguer avantage comparatif réel et distorsion soutenue par l’État exige des données croisées sur subventions, rentabilité et taux d’utilisation – données que les initiatives en cours commencent à mobiliser, notamment via l’expertise de l’OCDE.

Poser la question d’un taux de profit minimum n’est pas une fantaisie abstraite une fois admis que capacité et rentabilité sont indissociables. Un tel seuil ne viserait pas à fixer administrativement les prix mondiaux, mais à rendre opposable l’asymétrie : lorsqu’une capacité n’est viable que grâce à des aides qui n’ont pas d’équivalent chez les concurrents, elle n’entre pas dans le jeu concurrentiel sur les mêmes bases.

Le choix du taux lui-même soulève des difficultés techniques et politiques évidentes. Un taux mondial unique serait arbitraire et ignorerait les différences de coût du capital et de structure sectorielle. Une moyenne calculée sur les producteurs non subventionnés d’un même secteur offrirait une référence plus proche des conditions de marché, mais exigerait une transparence des comptes et une définition précise du périmètre.

Un seuil de rentabilité minimale observée sur plusieurs années chez les entreprises concurrentielles non aidées constituerait une troisième voie, plus prudente, qui laisserait place à l’innovation et aux cycles d’investissement tout en excluant le maintien prolongé de capacités déficitaires.

Les cadres de Milwaukee et du G20 constituent un premier pas pragmatique en ciblant des secteurs où les subventions sont documentées et où la coordination peut modifier les comportements. Ils traitent cependant davantage les symptômes (flux, contournements, traçabilité) que la cause structurelle. T

ant que la régulation n’intègre pas explicitement la contrainte de rentabilité comme condition de la capacité concurrentielle, elle restera en deçà du problème qu’elle prétend résoudre. Dans un système fondé sur le profit, la question des surcapacités n’est pas seulement celle des volumes ou des parts de marché : elle est celle de la possibilité, pour certains acteurs, de produire durablement en dehors de la contrainte qui s’impose à tous les autres.

EN PRIME

Ces dernières semaines ont été particulièrement chargées pour le secteur de la dénomination des politiques commerciales. On a vu apparaître un document franco-allemand sans contenu officiel, un « cadre global » de Milwaukee et une « déclaration ministérielle conjointe » rassemblant 15 économies autour d’une initiative défendue par le Bureau du représentant américain au commerce (USTR) durant la présidence américaine du G20. Surcapacité structurelle, surproduction, déséquilibres macroéconomiques mondiaux, chocs industriels, politiques et pratiques non marchandes, ou ce que certains des plus fins spécialistes du commerce appellent la surcapacité : la terminologie à elle seule occupe les responsables et les experts du commerce depuis des années. À cela s’ajoute l’inquiétude suscitée par une possible action imminente de l’USTR dans le cadre de son enquête au titre de l’article 301, dont la définition, remarquablement large, englobe les « actes, politiques et pratiques de certaines économies relatifs à la surcapacité structurelle et à la surproduction dans les secteurs manufacturiers ».

Les dernières déclarations pourraient toutefois marquer le passage de l’inquiétude collective à une action collective face à un véritable défi pour l’économie de marché mondiale ouverte. La politique industrielle à grande échelle de la Chine peut soutenir l’investissement et la production même lorsque la faiblesse de la demande et la faible rentabilité contraindraient normalement les entreprises à réduire leur activité ou à fermer. Ce soutien peut contraindre les producteurs d’autres pays à absorber une part plus importante des ajustements, entraînant des pertes de ventes, d’emplois et une incapacité à maintenir leur capacité de production. Le problème n’est pas seulement la perte de parts de marché pour les producteurs d’autres pays, mais aussi le fait que l’expansion soutenue par l’État puisse concentrer des secteurs entiers en Chine, conférant potentiellement à Pékin un pouvoir de marché qu’il pourrait utiliser pour influencer les résultats commerciaux et poursuivre des objectifs nationaux, y compris ceux qui dépassent le cadre de la simple concurrence commerciale. La question de savoir si ces déclarations déboucheront finalement sur des mesures concrètes contre les distorsions créées par la politique industrielle stratégique de la Chine ou si elles ne serviront qu’à justifier le protectionnisme est autant un enjeu politique qu’économique.

Où se situe la surcapacité ?

L’excédent commercial colossal du secteur manufacturier chinois est devenu le symbole des inquiétudes liées à la surcapacité. Il a atteint le chiffre astronomique de 2 000 milliards de dollars en valeur nominale, alimenté par une hausse quasi continue des exportations conjuguée à une croissance des importations beaucoup plus faible. Bien que cohérent avec les préoccupations concernant l’expansion industrielle soutenue par l’État, un excédent commercial ne constitue pas une preuve de malversations économiques, comme le soulignent à juste titre des économistes plus compétents que moi . Le considérer comme tel risque de transformer une volonté de préserver la concurrence en un prétexte au protectionnisme, compromettant ainsi les avantages mêmes des marchés ouverts que les gouvernements sont censés défendre. Des recherches récentes montrent que la croissance des exportations chinoises se concentre en grande partie sur un nombre relativement restreint de produits, ce qui souligne la nécessité d’aller au-delà des chiffres globaux du commerce. Malheureusement, aucun indicateur unique ne permet d’établir avec certitude si le soutien de l’État soutient l’investissement et la production industriels qui, autrement, se contracteraient dans des conditions commerciales normales, et encore moins si l’expansion qui en résulte menace d’éliminer la concurrence et de conférer à la Chine un pouvoir de marché. Pour étayer cette hypothèse, il faudrait une multitude de données probantes sur les subventions, les investissements, la rentabilité, le taux d’utilisation des capacités, et bien d’autres facteurs.

La difficulté à distinguer les effets de la surcapacité de l’avantage comparatif ordinaire – mécanisme même qui génère les bénéfices du commerce – dépasse le simple cadre d’une querelle académique. Elle constitue un véritable obstacle à l’action efficace des gouvernements, individuellement et collectivement. Les règles du commerce international, ainsi que les lois nationales qui les mettent en œuvre, sont conçues pour permettre aux pays d’imposer des droits de douane ou d’autres mesures de protection commerciale contre les importations massives et les pratiques commerciales déloyales, mais uniquement s’ils satisfont à des exigences rigoureuses en matière de preuves et de produits. Ces contraintes ne sont pas simplement l’expression d’un attachement « néolibéral » au libre-échange. Elles ont été conçues pour se prémunir contre le protectionnisme arbitraire – et à juste titre, car celui-ci compromet les avantages du libre-échange et impose des coûts aux consommateurs et aux contribuables qui, en fin de compte, en supportent le coût. Or, les règles élaborées pour limiter le protectionnisme arbitraire sont mal adaptées à l’ampleur et à la portée mondiale de la politique industrielle stratégique de la Chine.

La récente proposition franco-allemande reconnaît cette lacune et témoigne de l’accord entre les deux plus grandes économies européennes sur la nécessité pour l’UE de se prémunir plus rapidement et plus efficacement contre les politiques industrielles qui faussent le marché, menacent la compétitivité européenne et pourraient conférer à des gouvernements étrangers un pouvoir de marché sur des secteurs stratégiques. Cependant, les mesures de défense nationales ont leurs limites. Restreindre les importations sur un marché peut simplement réorienter les exportations vers d’autres marchés. C’est en partie ce qui s’est produit lorsque les États-Unis ont relevé les droits de douane sur les importations chinoises à partir de 2018. Depuis lors, l’excédent commercial manufacturier de la Chine avec l’UE a explosé, tandis que son excédent avec les États-Unis a diminué (figure 2). Des études empiriques montrent que les droits de douane américains ont contribué à réorienter les exportations chinoises vers d’autres marchés, notamment l’Europe . Et même si les mesures de défense nationales parviennent à limiter la concurrence des importations sur les marchés intérieurs, elles contraignent les entreprises à faire face à une production bénéficiant du soutien de Pékin sur les marchés de pays tiers. Dans les secteurs où la taille critique et l’investissement continu sont essentiels à la compétitivité, perdre du terrain sur ces marchés peut rendre difficile pour les entreprises de devenir – ou de rester – compétitives à l’échelle mondiale.

Au-delà des défenses nationales ?

Parallèlement, une évolution intéressante s’est produite dans le secteur sidérurgique, perpétuellement confronté aux difficultés du commerce. Découvrir une lueur d’espoir dans la politique commerciale de l’acier est quelque peu surprenant, mais c’est pourtant la réalité actuelle. Les gouvernements sont aux prises avec la surcapacité mondiale de production d’acier depuis bien avant que les véhicules électriques et les semi-conducteurs ne fassent leur apparition dans les débats. Des années de suivi par l’OCDE ont permis d’établir l’ampleur du problème et le rôle prépondérant de la Chine. La capacité de production d’acier a continué de croître malgré la contraction de la demande, si bien qu’en 2025, la surcapacité mondiale dépassera la production totale d’acier des pays de l’OCDE de plus de 200 millions de tonnes. Les subventions publiques constituent un élément important de cette situation, et nulle part ailleurs elles ne sont aussi importantes qu’en Chine. Une étude approfondie menée par des chercheurs de l’OCDE révèle que la production d’acier en Chine bénéficie de subventions nettement supérieures à celles perçues ailleurs (figure 3). En 2024, une entreprise sidérurgique chinoise médiane a reçu, proportionnellement à ses actifs, 15 fois plus de subventions qu’une entreprise médiane d’un autre pays.

Le 30 septembre, les membres du Forum mondial sur les surcapacités de production d’acier (GFSEC), réunis à Milwaukee sous la présidence du représentant américain au commerce, Jamieson Greer, ont adopté le Cadre global de Milwaukee pour une action conjointe . Ce cadre définit comment ils entendent coordonner leurs politiques et mesures de défense commerciale existantes afin de lutter contre les surcapacités mondiales. Bien qu’il n’établisse pas d’obligations contraignantes, il énonce des mesures concrètes que les membres envisagent de prendre et décrit ce que pourrait être une coordination efficace. Les membres proposent de coordonner leurs mesures de défense commerciale, notamment en surveillant si les restrictions appliquées sur un marché participant redirigent l’acier vers un autre et en envisageant des réponses appropriées. Le cadre propose également le partage d’informations sur les procédés de fusion et de coulée afin de faciliter la traçabilité de l’acier jusqu’à sa source d’origine et d’empêcher le contournement des restrictions commerciales par la transformation dans des pays tiers – une tâche complexe dans les chaînes d’approvisionnement modernes. Au-delà de la concurrence directe exercée par l’acier excédentaire, le cadre propose que les membres examinent et envisagent des réponses aux restrictions à l’exportation des intrants essentiels à la production d’acier, qui pourraient nuire à leur compétitivité. Si les gouvernements mettent en œuvre le cadre de Milwaukee, une action coordonnée pourrait renforcer l’efficacité de leurs mesures de défense commerciale nationales face à la concurrence des importations d’acier excédentaire. Les membres du GFSEC représentent plus de la moitié des importations mondiales d’acier. S’ils parviennent à coordonner les restrictions, ils pourraient compliquer la tâche de la Chine et des autres pays producteurs d’acier excédentaire pour compenser les pertes de ventes dans un pays par des ventes ailleurs. Cela pourrait même modifier les incitations pour la Chine et d’autres pays à poursuivre l’expansion de leurs capacités de production sidérurgiques excédentaires.

Où cela pourrait-il nous mener ?

La déclaration ministérielle du 7 octobre, signée par 15 ministres du Commerce à l’issue des réunions du G20 à Milwaukee, ouvre la voie à l’extension de ce cadre à d’autres secteurs que la sidérurgie. Les signataires se sont engagés à créer des plateformes sectorielles pour examiner et traiter les surcapacités structurelles dans les secteurs de l’automobile et des véhicules électriques, des batteries, de la chimie, des semi-conducteurs fondamentaux et des panneaux solaires. Ces secteurs figurent parmi les priorités industrielles antérieures de la Chine. Leur modèle économique diffère considérablement de celui de la sidérurgie, et diffère également entre eux. L’expertise technique de l’OCDE pourrait aider les gouvernements à distinguer les distorsions réelles des succès concurrentiels ordinaires et à élaborer des réponses adaptées à chaque secteur. Un diagnostic fiable des surcapacités pourrait aussi contribuer à convaincre les pays n’ayant pas d’intérêt défensif immédiat de la nécessité d’une action coordonnée.

Même si les pays s’accordent sur le fait que les surcapacités structurelles faussent les échanges, ils peuvent ne pas s’accorder sur le fait que les mesures de protection commerciale servent leurs propres intérêts. Dans le secteur de la sidérurgie, les gouvernements ont mis en place des industries, des travailleurs et des groupes politiques qui peuvent faire pression en faveur de mesures protectionnistes. Dans d’autres secteurs, les intérêts sont plus variés : certains pays souhaitent préserver leur production, d’autres développer de nouvelles capacités, et d’autres encore peuvent estimer que les avantages des importations à bas prix l’emportent sur les coûts d’une concurrence faussée.

Le contexte politique complique davantage la coopération. La Chine s’est montrée disposée à riposter contre les pays qui contestent sa politique , tandis que les États-Unis exigent des partenaires dont la coopération leur est indispensable, sans pour autant leur donner l’assurance qu’ils ne seront pas leur prochaine cible. Constituer une coalition efficace pourrait donc nécessiter un compromis permettant aux pays de faire des concessions dans différents secteurs, en tirant suffisamment profit de certains domaines pour justifier leur coopération ailleurs, même lorsque les risques politiques et économiques sont considérables.

Préserver la concurrence, pas seulement la production

Concentrer les efforts collectifs sur la réponse aux conséquences de la politique industrielle passée de la Chine risque de faire passer à côté d’un enjeu plus important. Coordonner les mesures de défense nationales contre les surcapacités structurelles ne résout qu’un aspect de la manière dont une politique industrielle à grande échelle peut nuire à la concurrence. Les politiques industrielles de la Chine peuvent également lui permettre de contrôler des intrants essentiels ou d’établir des positions sur le marché de plus en plus difficiles à contester pour ses concurrents, même sans afflux d’importations à bas prix.

La coordination des mesures nationales de défense commerciale est un premier pas, mais il ne faut pas confondre les moyens et la fin. Le véritable enjeu serait des réponses internationales qui préservent la concurrence, permettent aux pays de tirer profit de la spécialisation et de l’innovation, et empêchent l’intervention de l’État d’éliminer systématiquement les alternatives concurrentielles. Les déclarations récentes sont encore loin de cet objectif. Le cadre de Milwaukee offre un aperçu de la manière dont les pays pourraient commencer à transformer leurs préoccupations communes en actions coordonnées. La question est de savoir si, à terme, ils pourront élaborer des réponses coordonnées qui préservent la concurrence plutôt que de simplement coordonner la protection.

Auteur

Kari HeermanDirecteur – Stratégie commerciale et économique, Chercheur principal – Études économiqu